Les économistes n’ont pas grand-chose à dire à propos du développement des départements d’outre-mer. Trop de facteurs extra économiques commandent en effet l’économie de ces pays. Mais que se passerait-il si les DOM, un jour, étaient amenés à voler de leurs propres ailes, s’ils ne devaient compter que sur leurs propres forces ? Seraient-ils obligatoirement condamnés au déclin, à l’appauvrissement ? Beaucoup n’en doutent pas, au vu de l’importance des transferts budgétaires en provenance de la Métropole et, dans une moindre mesure, de l’Union Européenne. Et de fait, la comparaison des niveaux de vie des DOM avec certaines îles proches d’eux ne plaide pas en faveur de l’émancipation. Mais d’autres petits États indépendants de l’arc Caraïbe ou ailleurs ont des performances beaucoup plus engageantes, s’il faut en croire les statistiques (cf. l’annexe 1). Appartenir à un ensemble plus vaste et plus riche n’est donc pas la seule planche de salut pour une petite île tropicale. Pour comprendre où nous en sommes, il convient d’examiner d’un peu plus près la situation des petites îles indépendantes.
Les « petits États insulaires en développement » : Question de définition (1)
Le concept de « petit État insulaire en développement » (PEID) a été forgé par les Nations Unies en 1994. Cette même année s’est tenue à la Barbade une conférence sur le développement durable dans les PEID. Distinguer ainsi une catégorie repose sur l’hypothèse que les pays qui en font partie obéissent à des problématiques communes, ou en tout cas suffisamment voisines pour que des recommandations et des mesures spécifiques les concernant aient un sens. En l’occurrence l’émergence de cette catégorie s’inscrit dans le prolongement de travaux antérieurs de la CNUCED qui mettait en exergue, dès 1977, les pays en développement insulaires ou enclavés.
Les PEID sont d’abord des États souverains. Cela recoupe une évidence déjà énoncée : les questions de développement se posent de manière très différente dans un pays qui est seul responsable de la définition d’une politique comme de sa mise en œuvre et dans une dépendance d’un grand pays, aussi autonome soit-elle. Le tableau fourni en annexe qui rassemble les 29 PEID au sens de la CNUCED retient donc seulement des États, en dehors des possessions françaises d’outre-mer qui apparaissent pour faciliter les comparaisons. On peut noter cependant que, dans la pratique, le critère politique n’est pas toujours respecté. Ainsi les « États insulaires » ont-ils constitué une association de 39 membres, appelée AOSIS (2), qui regroupe en plus des 29 PEID stricto sensu 2 « grands États » insulaires (Cuba, Haïti), une cité-État (Singapour) et 7 territoires sous tutelle américaine (Îles Vierges et Samoa américaines, Guam, Porto-Rico), néo-zélandaise (Îles Cook et Niue), ou hollandaise (Antilles néerlandaises). Il existe par ailleurs une liste des membres et observateurs d’AOSIS (43 membres (3)), une liste des PEID reconnus par le secrétariat de l’ONU (46 membres (4)) et une liste encore plus large, dite « économique », des PEID « implicitement reconnus » par l’ONU (48 membres). Contrairement aux deux précédentes, cette liste exclut tout État continental. En contrepartie, elle englobe un nombre plus grand de territoires sous tutelle dont deux dépendant de la France : la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française (5).
Face à cette prolifération de listes obéissant toutes à des critères différents, avec des chassés-croisés surprenants (par exemple entre Tokelau et Porto-Rico (6)), il paraît plus productif de s’en tenir à la définition de la CNUCED qui ne retient comme PEID que des États stricto sensu. Encore faut-il tenir compte des autres éléments du sigle pour que les États ainsi nommés soient suffisamment homogènes. Un PEID est un territoire insulaire. C’est pourquoi la liste exclue tout État continental. Il est par ailleurs petit ; cela explique que soient exclus des pays comme Haïti ou la République Dominicaine qui comptent chacun plus de huit millions d’habitants. Enfin un PEID est un pays en développement, ce qui exclue les îles comme Singapour ou Bahreïn où le niveau de vie est très élevé.
Cela étant, si l’insularité comme la souveraineté politique sont des concepts sans ambiguïté, il n’en va pas de même pour la taille ou le développement. Il faut, là, choisir des critères et fixer des seuils. Concernant la taille, la population est le critère usuel et, depuis les travaux entrepris à l’initiative du Commonwealth sur les « petits États », on retient souvent comme limite maximale 1,5 million d’habitants. Sachant cependant que le Commonwealth fait rentrer dans la catégorie des « petits États » des pays plus peuplés (dont deux États insulaires, la Jamaïque et la Papouasie, respectivement 2,6 et 5,6 millions d’habitants) mais qui se rapprochent par leurs autres caractéristiques de la plupart des petits États. On aura noté d’après le tableau que la CNUCED retient, elle aussi, ces deux exceptions.
On ajoutera ici que la dimension peut être approchée par d’autres critères que la population ; ainsi Davenport (2001) propose-t-il de retenir comme seuil une part dans le commerce mondial inférieure à 0,02 %. Néanmoins un tel critère, s’il peut être utile lors des négociations au sein de l’OMC, apparaît trop spécifique pour traiter des problèmes de développement. Or il s’agit bien de cerner la catégorie des petits États insulaires en développement. La Banque Mondiale, qui utilise le revenu par tête pour fixer ses conditions de prêt, a déterminé quatre classes de pays.
Classe de revenu |
Revenu par tête (USD) |
| bas |
< 765 |
| moyen bas |
766 – 3035 |
| moyen haut |
3036 – 9385 |
| élevé |
> 9386 |
La Banque considère comme pays en développement tous ceux qui rentrent dans les catégories de revenu bas et moyen. Au vu de ce critère, le tableau fourni en annexe fait ressortir deux anomalies parmi les PEID au sens de la CNUCED : les Bahamas et la Barbade. Les Bahamas dépassent largement la barre des 9385 USD de revenu per capita et la Barbade doit leur être assimilée puisque, après correction des différences de coût de la vie, les revenus per capita calculés « à parité de pouvoir d’achat » (PPA) sont à peu près les mêmes. Ces exceptions, à vrai dire, ne nous dérangent pas puisque nous voulons comprendre pourquoi les petits pays insulaires indépendants ne sont justement pas condamnés au sous-développement.
L’indicateur du développement humain (IDH) calculé par le PNUD permet des comparaisons internationales moins réductrices que le PIB ou le revenu par tête. Il synthétise quatre indicateurs significatifs : l’espérance de vie à la naissance, le taux d’alphabétisation des adultes et le taux de scolarisation à côté du PIB PPA par tête. En effet, le revenu global (ou moyen) constitue une approche assez grossière du développement puisqu’elle ne dit rien sur la manière dont cette richesse est répartie, ni plus généralement sur le climat politique et social d’un pays (est-ce qu’il y fait bon vivre ?). L’indicateur composite du PNUD n’est certainement pas parfait de ce point de vue mais sa composition était contrainte par les statistiques disponibles dans tous les pays. Son principal intérêt tient au fait qu’un pays peut disposer d’un revenu moyen relativement élevé sans atteindre un score élevé à l’IDH. C’est le cas par exemple, parmi les PEID, de Maurice qui dépasse la plupart des îles de Caraïbes par son pouvoir d’achat mais dont l’IDH est inférieur à celui de bon nombre de ces îles.
Richesse et pauvreté des petits États insulaires
Paradis…fiscaux
Le classement des différents pays et territoires du monde par revenu per capita PPA décroissant fait émerger aux premières places de toutes petites entités politiques qui ne sont riches ni par leur industrie de pointe, ni par leurs réserves pétrolières, ni par leur excellence dans les produits de luxe, mais qui savent dégager d’autres sources de richesse : Luxembourg n° 1, Bermudes n° 2, Liechtenstein n° 5, îles anglo-normandes n° 6, Saint-Marin n° 13, îles Cayman n° 17, Monaco n° 20, etc. On n’est pas surpris, en consultant la cote des paradis fiscaux dans la « bible » éditée par G. Duhamel (2002), de constater que les Îles Cayman obtiennent la note maximale (16/20), suivies par les Bermudes (7) (15/20, à égalité avec la Suisse et les Bahamas). Si, démarche inverse, on examine les « listes noires » dressées par les organisations internationales de lutte contre les paradis fiscaux, comme le GAFI, le Forum de stabilité financière ou l’OCDE, il apparaît que la grande majorité des PEID (16 sur 29) et en particulier huit des dix PEID caribéens y sont recensés (8). L’adoption d’une législation financière « attractive » n’est donc en aucune façon une garantie de prospérité.
Petit mais pas trop
La Jamaïque et Trinidad et Tobago sont les deux seuls PEID caribéens à n’être pas classés parmi les paradis fiscaux. Ils sont en même temps les deux plus grands, les seuls qui dépassent le million d’habitants. Malgré ses mines de bauxite la Jamaïque est le plus pauvre des PEID caribéens. Par contre, sans atteindre les sommets de la prospérité, Trinidad et Tobago réalise des performances honorables en matière de niveau de vie. Il est vrai qu’il s’agit d’un pays exportateur de pétrole et de gaz. Si le cas de ces deux pays ne permet donc pas de déduire qu’une dimension moyenne est un facteur favorable au développement, le contraire n’en est pas moins exact : un petit pays souffre de handicaps particuliers.
L’idée était déjà présente dans les premiers travaux de la CNUCED sur les pays insulaires ou enclavés. Encore fallait-il la préciser. Parmi les conclusions de la conférence de la Barbade sur le développement durable des PEID (1994), figurait la recommandation de construire un indicateur de vulnérabilité. Chose faite dès l’année suivante par le professeur Lino Briguglio (9). Le relais sera pris par la suite par le Commonwealth, débouchant sur la publication d’un indicateur combinant l’absence de diversification (10), le degré de dépendance aux exportations (rapport export sur PIB) et l’impact des catastrophes naturelles (% de la population affectée lors d’une telle catastrophe). Les auteurs justifient le choix de leur indicateur en mettant en évidence une corrélation entre ce dernier et la « volatilité » (ou l’instabilité) conjoncturelle des pays considérés (Atkins et divers 2000).
Le calcul d’un indicateur de vulnérabilité par pays confirme la fragilité particulière des petits États. Sur un échantillon de 111 pays en développement étudiés par Atkins et divers – dont 34 « petits » (11) – les 26 des 28 pays les plus vulnérables faisaient partie des « petits ». À l’inverse les 28 pays avec les plus faibles vulnérabilités étaient tous de grande dimension. En ce qui concerne les Caraïbes, on vérifie que la vulnérabilité varie en sens inverse de la taille. L’indicateur est construit de telle sorte qu’un chiffre faible correspond à une vulnérabilité élevée et inversement. Les îles dont la population ne dépasse pas 150 000 habitants ont un indicateur inférieur à 20 ; au contraire l’indicateur est supérieur à 50 pour les îles peuplées de plus d’un million d’habitants (Sutton 2002) (12).
Ces calculs montrent que le niveau de vie n’est pas le seul élément sur lequel il faille se pencher lorsqu’on doit, par exemple, répartir l’aide internationale au développement. À niveau de vie égal, les petits pays souffrent de handicaps supérieurs, ce qui justifie un traitement particulier (13). Pour rester dans les Caraïbes, Haïti et la République Dominicaine (respectivement 8,2 et 8,6 millions d’habitants), jouissent d’une vulnérabilité faible alors même que l’un (avec un revenu PPA per capita de 1742 $) est de loin le pays plus pauvre tandis que l’autre (à 6829 $) se situe juste au-dessus des PEID caribéens les plus défavorisés.
L’union fait la force ?
Bien avant que le concept de vulnérabilité ne soit mis en avant, les économistes étaient conscients des difficultés particulières auxquelles les petits pays se trouvaient confrontés. Dans son livre publié en 1965, The Economics of development in small countries, le père du CARICOM, William Demas, soulignait que les petites îles des Caraïbes n’avaient pas la taille suffisante pour permettre la création d’industries compétitives. Faute de pouvoir produire elles-mêmes la plus grande partie des biens dont elles ont besoin, ces îles ont un impérieux besoin d’importer, ce qui suppose des exportations en contrepartie. Or le climat, le manque de richesses minières limite les exportations à un petit nombre de denrées tropicales. La prospérité de la plupart des îles des Caraïbes apparaît ainsi étroitement dépendante des marchés extérieurs, ce qui introduit une incertitude majeure sur leur avenir. Dans une démarche volontariste, Demas en déduisait que des États insulaires comme ceux des Petites Antilles n’avaient pas d’autre solution que de s’unir.
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William Gilbert Demas (1929-…) Né et éduqué à Port-of-Spain, il poursuivit des études supérieures d’économie en Angleterre (Oxford puis Cambridge). Son premier poste fut auprès du West Indian Trade Commissioner (Londres 1957-1958). De retour à Port-of-Spain, il prit la tête de la division de la planification de Trinidad et Tobago, sous l’autorité du premier ministre (1960-1967). Il fut également, à partir de 1966, professeur invité à l’Université Mc Gill (Montréal). Nommé secrétaire général de la CARIFTA en 1970, il devint le premier secrétaire général du CARICOM lorsque cette nouvelle organisation se substitua à la précédente. Il fut au demeurant le principal avocat et artisan du passage de l’une à l’autre. Il quitta le CARICOM en 1974 pour la présidence de la Caribbean Development Bank, qu’il conserva jusqu’en 1988, année où il fut nommé gouverneur de la Banque centrale de Trinidad et Tobago. En tant que théoricien de l’intégration régionale de la Caraïbe, W. Demas a laissé une œuvre importante, depuis The Economics of development in small countries with special reference to the Caribbean (1965) jusqu’à Critical Issues in Carribean development (1995). |
Dans l’esprit de Demas, l’union signifiait d’abord un marché commun, protégé par un tarif extérieur commun, et ensuite une politique de développement commune afin de répartir équitablement les fruits de la croissance rendue possible par l’agrandissement de la taille du marché. En effet, en l’absence d’une telle politique le risque était grand de voir la plus grande partie du développement induit par l’union confisquée par les entités les plus avancées et les mieux dotées en ressources productives (matières premières, facteur humain en particulier). Grâce au premier chef aux efforts de Demas, la zone de libre-échange (CARIFTA) créée en 1968 entre la Barbade, la Jamaïque, Trinidad et Tobago et un État continental riverain de la mer des Caraïbes, le Guyana, a amorcé en 1973, par le traité de Chaguaramas, sa transformation en un marché commun. Au cours des années suivantes, le CARICOM s’est élargi pour englober la quasi-totalité des petits États anglophones de la Caraïbe, insulaires ou continentaux. Il comprend aujourd’hui, outre les quatre fondateurs, neuf États insulaires supplémentaires : Antigua et Barbuda, Dominique, Grenade, Montserrat (colonie britannique « autonome »), St Kitts et Nevis, Ste Lucie, St Vincent et les Grenadines, les Bahamas (ces derniers ne participant pas au marché commun) et enfin Haïti qui fait exception autant par sa taille que par son instabilité politique, sa pauvreté et son appartenance au monde francophone – plus deux petits États continentaux : Belize (ex colonie britannique) et Suriname (ex colonie hollandaise).
Trois décennies après sa création, le bilan du CARICOM n’a pas totalement rempli les espérances de ses fondateurs. On n’a guère vu apparaître de ces industries nouvelles qui devaient bénéficier des économies d’échelle apportées par le marché élargi. Il est vrai que la mise en place d’un tarif extérieur et du marché commun n’est pas encore totalement réalisée. Les exportations des pays membres, aujourd’hui comme hier, demeurent concentrées sur les produits primaires et sont dirigées vers l’extérieur de la zone, … même s’il existe aussi des entreprises de transformation qui profitent de l’existence du marché élargi. La Dominique est ainsi exportatrice de détergents et de dentifrice et elle réalise plus de la moitié de ses exportations dans la zone (14).
Encore ce cas très particulier n’est-il pas à mettre nécessairement au bénéfice du CARICOM car la Dominique appartient à un regroupement de pays, à l’intérieur du CARICOM, dont l’intégration est nettement plus avancée. L’Organisation des États de la Caraïbe de l’Est (OECE) vit le jour en 1981 après l’accession à l’indépendance des colonies britanniques des petites Antilles (15). Elle regroupe Antigua et Barbuda, la Dominique, Grenade, St Kitts et Nevis, Ste Lucie, St Vincent et Grenadines plus Montserrat et, à titre cette fois de membre associé, une autre colonie de la Couronne : les Îles Vierges britanniques. Tous ces pays ont des caractéristiques très proches : ce sont des petits États insulaires, pauvres en richesses naturelles et dont les niveaux de vie sont comparables (ils se rangent parmi les pays à revenu « moyen élevé » selon la classification de la Banque Mondiale). On conçoit qu’une intégration véritable soit beaucoup plus facile dans ce cas que dans celui de pays qui différent notablement tant par la dimension, les ressources que le niveau de développement. Sans qu’on puisse l’assimiler complètement à une fédération, l’OECE a mis en place un authentique marché commun et une monnaie unique, le dollar EC (16). Il existe par ailleurs ce que l’on pourrait appeler des « coopérations renforcées » par rapport au CARICOM dans divers domaines (agriculture, pêche, information, etc.)
Les pays de l’OECE n’en sont pas moins attachés au CARICOM. Ils entendent en effet bénéficier aussi bien de l’ouverture du marché des pays plus vastes et plus riches de la zone Caraïbe que des mécanismes de coopération qui existent en son sein. La situation de la Caraïbe apparaît ainsi, mutatis mutandis, assez semblable à celle de l’Union Européenne. Dans les deux cas, une union régionale aux limites géographiques imprécises s’est démesurément élargie avant d’avoir structuré des institutions dotées des pouvoirs effectifs d’une fédération. L’élargissement étant synonyme d’hétérogénéité croissante, le renforcement de l’union devient de plus en plus problématique. Il est logique dans ces conditions que des pays entre lesquels existe une homogénéité plus forte organisent entre eux une intégration plus poussée. L’union monétaire de la Caraïbe de l’Est et l’union monétaire européenne obéissent ainsi à la même logique.
Nous sommes désormais en mesure d’avancer une première réponse à la question posée par le titre. Insularité, indépendance et développement ? La défense des attributs complets de la souveraineté nationale n’est probablement pas le moyen le plus efficace de favoriser le développement lorsque – comme dans les petits États insulaires de la Caraïbe – ce dernier est entravé par l’étroitesse des ressources et les limites du marché. Dans ce cas, s’accrocher à tout prix à une « indépendance » absolue serait contre-productif. Accepter de renoncer à une part de souveraineté pour bénéficier des avantages d’un ensemble plus vaste est une stratégie bien supérieure. L’expérience prouve, néanmoins, que l’union entre inégaux – certes avantageuse pour les moins favorisés – se heurte rapidement à un obstacle majeur : l’hétérogénéité. Des pays de niveau de vie très différents ont des objectifs contradictoires. Les synergies attendues de l’union ne sont plus au rendez-vous ; les gains des uns deviennent les pertes des autres. Les tensions se multiplient entre les pays membres aux intérêts divergents ; le blocage est inévitable.
La contrainte extérieure
Le principal handicap des petits États, on l’a vu, tient à l’étroitesse de leur base productive qui induit une forte dépendance vis-à-vis du reste du monde. Incapable de compter sur ses propres forces pour fournir à sa population ce dont elle a besoin, le pays a largement recours à des importations qu’il doit obligatoirement financer par des exportations. Le degré de dépendance aux exportations est, on l’a vu également, l’une des dimensions de l’indicateur de vulnérabilité. Seules des entités non indépendantes, comme les DOM par exemple, sont à l’abri de la contrainte extérieure et peuvent reporter sur la métropole le coût d’un déficit extérieur considérable et récurrent.
L’union monétaire peut être un moyen d’atténuer la contrainte externe. Celle-ci se manifeste en effet comme un besoin de devises étrangères pour payer les importations. Tant que ces dernières proviennent d’autres pays membres de l’union monétaire, elles sont payables dans la monnaie commune. Le pays dont la balance commerciale est déficitaire par rapport au reste de l’union vit, en quelque sorte, « au-dessus de ses moyens » mais il ne risque pas une crise de change et n’est donc pas contraint aux réajustements douloureux qui s’ensuivent. Le pays déficitaire s’endette globalement par rapport au reste de l’union, mais cet endettement reste le fait des entreprises importatrices et n’a pas de conséquence macroéconomique directe. La situation des pays déficitaires est tout à fait semblable à celle des DOM. Leur balance des paiements est noyée dans celle de l’union monétaire, la seule qui importe du point de vue des changes.
Dans la pratique, les balances commerciales et, au-delà, les balances des paiements courants (17) des PEID sont le plus souvent déficitaires, ce qui est certes logique s’agissant de pays en développement mais qui n’en rend pas moins difficile d’équilibrer la balance des paiements. Il ressort de l’annexe statistique que les seuls pays qui tirent leur épingle du jeu font partie des moins petits des petits États insulaires. Ils exportent soit des ressources naturelles (du gaz et du pétrole comme Trinidad et Tobago ; du pétrole encore, du cuivre et des métaux précieux pour la Papouasie Nouvelle Guinée), soit les produits de son industrie (en particulier textile) pour Maurice). On peut néanmoins faire partie des « grands » PEID, disposer de ressources naturelles et présenter une balance des paiements courants déficitaires. C’est le cas de la Jamaïque, pourtant riche en bauxite et exportatrice d’aluminium. Quant aux Îles Salomon, elles confirment la règle : quoique peu peuplées elles font partie des « grands » par la superficie et le bois constitue pour elles une richesse qui explique que leur balance présente un solde positif. Ce n’est pas le cas de Timor dont l’excédent courant n’est pas dû aux royalties provenant de son pétrole mais aux transferts officiels liés en particulier à la présence des Nations Unies (UNMISET).
En dehors des cas que l’on vient de mentionner, les exportations des PEID reposent essentiellement sur les denrées tropicales et les produits de la pêche. À la limite (Sao Tome et Principe) les exportations se concentrent sur un seul produit (les fèves de Cacao) et une seule destination (l’Union européenne). Aux Seychelles, les produits de la pêche représentent plus de 90 % des exportations (crevettes et poissons frais, thons en conserve, farines de poissons). Les îles Marshall tirent principalement leurs revenus de la vente des thons (aux États-Unis et aux Philippines). Le thon (vendu au Japon) constitue également (avec les tissus envoyés aux États-Unis) l’une des deux principales exportations de Palau. La vanille, les clous de girofle et les huiles essentielles représentent la quasi-totalité des exportations des Comores. Aux Antilles l’essentiel des exportations repose classiquement sur un ou plusieurs éléments de la triade sucre-rhum-banane. Le sucre est premier à la Barbade (comme d’ailleurs à Fidji), troisième à la Jamaïque, le rhum est second à la Barbade et à St Kitts et Nevis, la banane est première à Ste Lucie, à St Vincent et les Grenadines, seconde à la Dominique, etc. (18)
Les PEID ne comptant pas parmi les pays les plus pauvres, leurs coûts de production sont relativement élevés. Les exportations apparaissent alors étroitement dépendantes des divers systèmes de préférence commerciale dont ces pays bénéficient. Le démantèlement des dispositifs protecteurs est inscrit dans l’évolution en cours vers une libéralisation toujours plus poussée du commerce international. Elle constitue donc une menace pour les États considérés qui disposaient jusqu’ici d’un accès privilégié aux marchés européens (il s’agit pour la plupart de « pays ACP » rentrant dans les accords de Lomé), et des autres pays développés (dans le cadre de dispositifs semblables (19)). La fin des préférences pour les produits textiles affecte d’ores et déjà les PEID spécialisés dans ces produits (Maurice, Car Vert, Fidji, Maldives). Quant à la fin programmée des protections couvrant les échanges de banane et de sucre, elle perturbera de la même manière l’économie des îles des Caraïbes qui tirent une part importante de leurs revenus de ces exportations.
Le tourisme constitue un autre apport de devises important pour de nombreux PEID. Cependant il ne faut pas idéaliser leurs avantages comparatifs en la matière. Une île petite, pauvre en ressources, qui doit importer la quasi-totalité des inputs du tourisme ne peut pas attendre des gains considérables. En outre l’environnement est d’autant plus fragile que l’île est plus petite : le taux de surexploitation des ressources naturelles y est rapidement atteint. Il y a donc un équilibre à chercher entre le développement du tourisme et la préservation de l’environnement, indispensable à la pérennisation de l’activité touristique. Les avantages comparatifs se trouvent dès lors plutôt dans les îles tropicales grandes ou moyennes comme la République dominicaine, Cuba, Maurice qui disposent à la fois de sites variés, d’un hinterland pour approvisionner les hôtels en produits de toute sorte, et d’une main d’œuvre abondante parmi laquelle on peut sélectionner des employés compétents.
Tout cela confirme ce que l’on savait au départ, que – en matière économique tout au moins – « small isn’t beautiful » ! Mais l’économie est-elle vraiment « déterminante en dernière instance » comme le proclamait Marx ?
L’État de droit
Tout ce qui précède nous a permis de préciser les contraintes qui s’exerceraient sur les DOM (ou les TOM (20)) si – contre toute hypothèse – ils décidaient de prendre leur indépendance, c’est-à-dire de s’affranchir des mécanismes d’assistance auxquels l’appartenance à la France et à l’Union Européenne leur donne accès aujourd’hui. Les caractéristiques naturelles des DOM-TOM (21) les feraient rentrer dans la catégorie des PEID au sens le plus étroit (moins de un demi million d’habitants (22), secteur secondaire quasi-inexistant, revenus qui se résument à l’exportation des denrées tropicales, au tourisme et à l’aide internationale). Si l’on revient maintenant à l’annexe statistique, on constate que deux PEID bénéficient d’un niveau de vie comparable à celui des DOM insulaires, sans perdre pour autant leur qualité d’État souverain. Les Bahamas ne sont pas un exemple à suivre car ils tirent une grande partie de leurs ressources des opérations financières offshore (23) et du trafic de drogue en direction des États-Unis. Reste donc une seule success story : la Barbade.
| Comparaisons internationales |
Barbade |
Jamaïque |
OECE |
|
Indicateurs économiques (moyennes annuelles 1995-2000) |
|||
| Taux de croissance (%) |
3,2 |
-0,5 |
3,3 |
| Inflation (%) |
2,5 |
13,1 |
1,1 |
| Déficit public / PIB (%) |
1,6 |
4,0 |
3,4 |
| Dette publique / PIB (%) |
58,5 |
132,7 |
69,6 |
| Solde BP courants / PIB (%) |
-1,8 |
-3,5 |
-14,7 |
| Indicateurs sociaux (2002) | |||
| PIB per capita (USD) |
9589 |
2912 |
4843 |
| Taux d’alphabétisation (%) |
99 |
80 |
nd |
| Rang IDH (2003) |
27 |
78 |
51-93 |
Source : www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2004/cr04154.pdf
Le tableau ci-dessus, extrait du dernier Staff Report du FMI (24) consacré à la Barbade, permet la comparaison avec d’une part un « grand » État insulaire, la Jamaïque, et d’autre part les petites îles constituant l’OECE, dont les conditions naturelles sont très proches de celles de la Barbade. Il en résulte que les performances de la Barbade sont nettement supérieures aussi bien du point de vue macroéconomique (une croissance relativement élevée est obtenue sans compromettre les équilibres financiers) que du point de vue social. La dernière ligne indique le classement des pays concernés du point de vue du développement humain. À la vingt-septième place, la Barbade peut être rangée, au moins sur ce plan-là, parmi les pays développés.
La Barbade est citée partout dans la zone comme un modèle d’État de droit. Bien que recensée parmi les paradis fiscaux, elle ne fait pas partie des places off-shore « qui exagèrent » (25). Son régime politique est celui d’une démocratie parlementaire reposant sur l’alternance au pouvoir de deux partis du centre gauche. Dans la période récente, le Democratic Labor Party (DLP) a régné de 1989 à 1994 date à laquelle le Barbados Labor Party (BLP) du premier ministre Owen Arthur lui a succédé, sans que cela remette en cause le « modèle social » du pays (cf. infra). Depuis les dernières élections (mai 2003), le BLP dispose au Parlement de 23 sièges et le DLP de 7 sièges (sur 30).
Bien que le sucre et le rhum soient les premiers produits d’exportation, ils ne représentent que 15 % de la valeur des exportations (en 2002). La Barbade a su diversifier sa production. Pour preuve, le sucre ne représente que 1,6 % du PIB (et le secteur primaire en tout 6 % contre 20 pour le secteur secondaire). Par ailleurs, la Barbade cherche à profiter au mieux du grand marché en cours de constitution au sein du CARICOM : la moitié de ses exportations lui sont destinées (alors qu’elle n’en tire que le quart de ses importations). Quant au secteur tertiaire (74 % du PIB), il est dominé par le tourisme (16 %) qui vient juste avant l’administration (14 %) sans que, à nouveau, cela traduise une polarisation excessive.
Néanmoins, comme tous les petits pays, la Barbade est particulièrement vulnérable aux accidents conjoncturels. Par exemple la baisse des recettes du tourisme, suite à l’effet « 11 septembre », a entraîné une décroissance évaluée à 4 % du PIB. En conséquence, le déficit public est passé de 2,3 % sur l’exercice 2000-2001 à 9,5 % sur l’exercice 2002-2003 et le déficit courant a atteint 8 % du PIB en 2003. Grâce à l’effet conjugué de cette politique budgétaire contra-cyclique et à la reprise du tourisme, la Barbade a renoué avec la croissance dès l’année 2003 (taux de croissance : 2 % en 2003 et 3 % en 2004) et a pu amorcer la réduction des déficits publics (6,5 % du PIB pour l’exercice 2003-2004).
La gestion de la récession la plus récente témoigne déjà d’une bonne gouvernance économique. Mais ce qu’on peut appeler le modèle social de la Barbade remonte à la récession précédente, au début des années 1990 (cf. Gomez 2000). Face à des déficits élevés, des menaces sur le taux de change (26) et un taux de chômage qui avoisinait, à l’époque, 20 % (le double d’aujourd’hui), Le FMI a cherché à imposer un programme d’ajustement structurel qui prévoyait, entre autres mesures, une baisse des salaires de 8 % dans le secteur public comme dans le secteur privé ainsi que la réduction du nombre des fonctionnaires. L’annonce de la baisse des traitements déclencha immédiatement des manifestations de l’ensemble des salariés. Or le refus de mettre en œuvre la réduction salariale semblait conduire inéluctablement à une dévaluation monétaire, solution dont pourtant les citoyens de la Barbade ne voulaient pas non plus car elle aurait renchéri les importations, lesquelles, dans une petite île, constituent obligatoirement une part très importante de la consommation des ménages. Face à une situation qui s’apparentait à la quadrature du cercle (ni baisse des salaires, ni dévaluation), les Barbadiens ont su faire preuve d’imagination créatrice. Des discussions intenses qui se sont déroulées à partir de la fin 1991 entre les trois parties concernées – les travailleurs représentés par les organisations syndicales du secteur public et du secteur privé (National Union of Public Workers et Barbados Workers Union), les patrons regroupés au sein de la Barbados Employers’ Confederation et le gouvernement – a finalement émergé une solution, officialisée par un vote du Parlement en août 1993.
L’accord tripartite intervenu en 1993 mettait en place une politique des revenus qui est encore en vigueur même si son contenu a évolué. Pour faire face à la crise, le premier protocole (1993-1995), décrétait le gel des salaires (et traitements) et des prix. Absolue pour les salaires, elle n’autorisait une hausse éventuelle des prix que pour compenser une hausse du coût des importations. Suite à l’amélioration de la situation économique, le second protocole (1995-1997) autorisait les hausses de salaire à condition qu’elles restent en ligne avec la croissance de la productivité. Cette règle est toujours valable aujourd’hui, les troisième et quatrième protocoles (1998-2000 et 2000-2004) complétant le précédent sur la sécurité du travail, la formation professionnelle et la santé.
Cet épisode est révélateur d’un modèle social dominé par la recherche du consensus, la volonté de parvenir à des solutions raisonnables, un état d’esprit inverse – on peut le noter – de celui qui semble prévaloir dans un certain nombre de DOM. À cela s’ajoute une grande continuité dans les orientations politiques, au-delà des changements de majorité et, last but not least, le respect des règles du jeu d’une démocratie libérale. Si cela ne suffit peut-être pas à donner la clef du succès, il y a sans doute plus qu’une coïncidence entre la maturité politique dont fait preuve la Barbade et ses performances en matière économique et sociale.
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Cet article est parti d’un constat très simple. À regarder les chiffres des petits États qui connaissent des conditions naturelles voisines de celle des DOM, la marche vers l’indépendance ne serait pas une absurdité, puisque certains de ces petits États font aussi bien, sur le plan économique, que les DOM (27). Encore fallait-il comprendre le secret de leur réussite. Il nous a fallu reconnaître que certaines recettes n’étaient pas toujours dignes d’être retenues comme des exemples à suivre. Paradis fiscal, plate-forme du trafic de drogue, ce ne sont pas là des modes de développement à recommander, ne serait-ce que, en dehors de toute considération d’ordre moral, parce que leur pérennité n’est pas assurée. Mais notre enquête a également fait apparaître quelques facteurs clefs d’un développement bien ordonné pour des petits territoires désireux de compter d’abord sur leurs propres forces. On les résumera ici.
D’abord, renoncer à la tutelle d’un grand État généreux ne signifie pas qu’on puisse jouer seul dans la compétition mondiale. Il paraît indispensable de conjuguer ses atouts au sein de son espace géographique. En ce qui concerne les DOM des Caraïbes, une fédération des ex-DFA, intégrée en tant que telle au sein de l’OECE (28) et du CARICOM, semble s’imposer au vu de la géographie de ces DOM et de leur histoire. Le problème se pose moins pour la Réunion, nettement plus peuplée que chacun des DFA.
Ensuite, il faut accepter la contrainte extérieure, ce qui veut dire exporter au-delà des produits tropicaux traditionnels, donc développer une industrie exportatrice. C’est d’ailleurs là la principale justification de l’intégration dans un marché commun régional.
Il faut encore des relations sociales apaisées. Il serait vain de vouloir développer l’industrie ou le tourisme si l’on vit à tout instant sous la menace d’un blocage du port, de l’aéroport ou des routes.
Enfin, mais tout cela est lié, il faut instaurer l’État de droit. Pour que les politiques puissent jouer leur rôle d’orientation et de canalisation des initiatives individuelles dans le sens du développement, pour que le peuple leur accorde sa confiance, il faut des règles respectables, donc conformes à l’intérêt général, et respectées.
On le voit, il n’y a aucune fatalité de la dépendance. Plutôt un cercle vicieux : la dépendance induit des mauvaises habitudes lesquelles rendent de plus en plus difficile le saut vers l’indépendance. Mais ce n’est qu’une question d’habitudes. Les conditions naturelles (infrastructurelles), si elles ne sont certes pas les plus propices, n’apparaissent pas déterminantes. Et des habitudes peuvent se changer.
******************
Annexe 1
Statistiques
|
Population Milliers (a) |
Revenu par tête USD 2003 |
Revenu par tête USD, PPA 2003 |
Bal. courante 109 USD 2003 (e) |
Ind dvpt humain (c) |
|
| Caraïbe | |||||
| Antigua et Barbuda |
73 |
9160 |
9730 |
-0,104 |
0833 |
| Bahamas |
310 |
14920 |
16140 |
-0,424 |
0844 |
| Barbade |
269 |
9260 |
15060 |
-0,210 |
0858 |
| Dominique |
78 |
3330 |
5020 |
-0,046 |
0793 |
| Grenade |
81 |
3710 |
7030 |
-0,145 |
0785 |
| Jamaïque |
2627 |
2980 |
3790 |
-0,849 |
0735 |
| St. Kitts et Nevis |
38 |
6630 |
10740 |
-0,109 |
0798 |
| Ste Lucie |
148 |
4050 |
5310 |
-0,129 |
0728 |
| St Vincent et Grenadines |
119 |
3310 |
5870 |
-0,046 |
0738 |
| Trinidad et Tobago |
1298 |
7790 |
10390 |
+1,351 |
0793 |
| Guadeloupe |
436 |
14807b |
14202b |
nd |
nd |
| Martinique |
390 |
16553b |
15877b |
nd |
nd |
| Atlantique et O Indien |
|
|
|
|
|
| Cap Vert |
454 |
1440 |
5130 |
-0,077 |
0688 |
| Comores |
747 |
450 |
1720 |
-0,020 |
0510 |
| Maurice |
1210 |
4100 |
11280 |
+0,103 |
0761 |
| Sao Tome et Principe |
157 |
300 |
1766a |
-0,011 |
0547 |
| Seychelles |
80 |
7490 |
12508a |
-0,006 |
0786 |
| Réunion |
745 |
13269b |
12727b |
nd |
nd |
| Asie et Pacifique |
|
|
|
|
|
| Fiji |
831 |
2240 |
5650 |
-0,233 |
0769 |
| Kiribati |
86 |
860 |
940a |
-0,014 |
nd |
| Maldives |
309 |
2350 |
4485a |
-0,032 |
0725 |
| Îles Marshall |
52 |
2710 |
1970a |
nd |
nd |
| Micronésie |
108 |
2070 |
2110a |
nd |
nd |
| Nauru |
13 |
nd |
4615a |
nd |
nd |
| Palau |
20 |
6500 |
9000a |
nd |
nd |
| Papouasie Nlle Guinée |
5586 |
500 |
2250 |
+0,384 |
0542 |
| Îles Salomon |
463 |
560 |
1710 |
+0,001 |
0614 |
| Samoa |
176 |
1440 |
5780 |
-0,006 |
0711 |
| Timor |
739 |
460 |
553a |
+0,043 |
nd |
| Tonga |
103 |
1490 |
6910 |
-0,005 |
nd |
| Tuvalu |
10 |
nd |
1160a |
nd |
nd |
| Vanuatu |
207 |
1180 |
2900 |
-0,024 |
0623 |
| Nouvelle Calédonie |
224 |
|
22193d |
nd |
nd |
| Polynésie française |
|
|
24624d |
nd |
nd |
| France |
60000 |
24730 |
27640 |
+4,987 |
0917 |
| Monde |
6300000 |
5510 |
8190 |
|
|
Source : Banque Mondiale (www.worldbank.org/data/databytopic/GNIPC.pdf)
a : L’État du monde 2004
b : Eurostat – € 2002
c : PNUD, Rapport mondial sur le développement humain 2000 – IDH 1998 (www.undp.org/hdr2000/home-fr.html)
d : 2000
e : Fonds Monétaire International (www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2005/01/data/index.htm)
nd : non disponible
Annexe 2
Index des sigles utilisés
ACP (pays) : Anciennes colonies européennes d’Afrique, des Caraïbes ou du Pacifique dont les produits bénéficient d’un accès privilégié au marché commun européen dans le cadre des accords de Lomé puis de Cotonou.
AOSIS : Alliance of Small Island States
BDD : BarbaDos Dollar
BLP : Barbados Labor Party (Parti travailliste de la Barbade)
CARICOM : CARIbbean COMmunity
CARIFTA : CARIbbean Free Trade Area
CNUCED / UNCTAD : Conférence des Nations-Unies pour le Commerce et le Développement / United Nations Conference on Trade and Development
DFA : Département français d’Amérique
DLP : Democratic Labor Party (Parti démocratique du travail – Barbade)
FMI / IMF : Fonds Monétaire International / International Monetary Fund
GAFI : Groupe d’action financière sur le blanchiment des capitaux
IDH : Indicateur du développement humain
OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Économique
OECE / OECS : Organisation des États de la Caraïbe de l’Est / Organisation of Eastern Caribbean States
OMC : Organisation Mondiale du Commerce
PEID / SIDS : petit Etat insulaire en développement / small island developing State
PIB : produit intérieur brut
PNUD / UNDP : Programme des Nations Unies pour le Développement / United Nations Development Program
PPA / PPP : parité de pouvoir d’achat / purchasing power parity
SIDS : voir PEID
UNCTAD : voir CNUCED
UNMISET : UN MIssion in Support of East Timor
USD / $ : United States dollar
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Bibliographie
Atkins, J.P., Mazzi, S., Easter, C. : « A Commonwealth vulnerability index for developing countries : the position of small States », Commonwealth Secretariat Economic Papers, n° 40, 2000.
Besson, Sylvain : L’Argent secret des paradis fiscaux, Paris, seuil, 2002.
Collectif : L’État du Monde 2004, Annuaire économique et géopolitique mondial, Paris, La Découverte, 2003.
Crusol, Jean : Les Antilles-Guyane et la Caraïbe – Coopération régionale et globalisation, Paris, L’Harmattan, 2003.
Davenport, M. : A Study of alternative special and differential arrangements for small economies, Interim Report, Commonwealth Secretariat, 2001.
Demas, William : The Economics of development in small countries with special reference to the Caribbean, Montréal, Mc Gill Un. Press, 1965.
– Critical Issues in Carribean development : West Indian Development and the deepening and widening of the Carribean Community, Kingston, Ian Randle Publishers, 1995.
Duhamel, Grégoire : Les Paradis fiscaux, Paris, Grancher, 2002.
Encontre, Pierre : « SIDS as a category – Adopting criteria would enhance credibility » in UNCTAD 2004.
Gomez, Patrick : « Social Partnerships and new modes of governance – The Barbados experience » in Hall 2001.
Hall, Kenneth O. (éd.) : The Carribean Community – Beyond survival, Kingston, Ian Randle Publishers, 2001.
Heim, Philippe : « Small island developing States – Origin of the category and definition issues » in UNCTAD 2004.
IMF : Barbados : 2004. Article IV consultation – Staff Report, etc. Country Report n° 04/154, May 26, 2004.
Inama, Stefano : « Preferential market access and erosion of preferences – What prospects for SIDS ? » in UNCTAD 2004.
Ramsaran, Ramesh (éd.) : Carribean Survival and the global challenge, Kingston, Ian Randle Publishers, 2002.
Sutton, Paul : « On small States in the global system : Some issues for the Carribean (with particular reference to financial flows and aid effectiveness » in Ramsaran (2002)
UNCTAD : Is a special treatment of small island developing States possible ?, Genève, 2004.
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Notes
Michel Herland : CERIM, Centre d’Études et de Recherche sur l’Insularité et la Mondialisation, Université des Antilles et de la Guyane, Campus de Schoelcher, Martinique. Ce texte a été publié dans le recueil Entre assimilation et émancipation, l’Outre-Mer français dans l’impasse, sous la direction de Thierry Michalon, Les Perséides, 2006.
(1) Cf. Encontre 2004, Hein 2004.
(2) Voir la liste des sigles à l’annexe 2.
(3) Les 39 États ou territoires membres d’AOSIS + 4 États continentaux (Bélize, Guyana, Surinam et Guinée-Bissau).
(4) 34 véritables États insulaires (les 32 d’AOSIS + la République dominicaine et Bahreïn), les 4 États continentaux précédents et 8 territoires sous tutelle : les 7 précédents – Porto-Rico + Aruba (Pays-Bas) et Tokelau (Nouvelle-Zélande).
(5) Sont ainsi rassemblés les 34 États déjà repérés et 14 territoires insulaires : les 8 précédents – Tokelau + Porto-Rico + Anguilla, Montserrat et les Îles Vierges britanniques (Royaume-Uni) + les Mariannes du Nord (États-Unis) + Nouvelle-Calédonie et Polynésie (France).
(6) Tokelau n’appartient qu’à la liste de 46 membres dont est exclu Porto-Rico qui figure pourtant, lui, sur toutes les autres listes (hormis la plus restrictive, celle de l’annexe 1) !
(7) Les Cayman et les Bermudes sont des possessions britanniques.
(8) Cf. Besson 2002.
(9) Ses résultats furent présentés dans World Development Report 1995.
(10) Mesurée par l’indicateur de diversification calculé par la CNUCED.
(11) Population inférieure à 1,5 million.
(12) Dominique : 6 ; Antigua et Barbuda : 8 ; Grenade : 11 ; St Kitts et Nevis : 13 ; St Vincent et Grenadines : 14 ; Ste Lucie : 18 ; Bahamas : 26 ; Barbade : 37 ; Haïti : 51 ; Jamaïque : 53 ; Trinidad et Tobago : 62 ; République dominicaine : 82.
(13) Telle est d’ailleurs l’attitude de la Banque mondiale.
(14) cf. www.caricomstats.org/Files/Databases/
(15) Grenade : 1974 ; Dominique : 1978 ; Ste Lucie : 1979 ; St Vincent et Grenadines : 1979 ; Antigua et Barbuda : 1981 ; St Kitts et Nevis : 1983.
(16) La Banque centrale est installée à St Kitts.
(17) La balance des paiements courants mesure le solde de tous les échanges extérieurs d’un pays à l’exception des capitaux (et des mouvements éventuels de devises). Lorsque la balance courante est déficitaire, le pays s’endette en contrepartie ; il est vendeur net de titres : sa balance des capitaux est donc positive.
(18) Cf. Inama 2004.
(19) Recensés in Inama 2004.
(20) Bien qu’il soit quelque peu obsolète, nous employons ce sigle pour faire court.
(21) Seule la Nouvelle-Calédonie, avec son nickel, fait exception.
(22) Sauf la Réunion.
(23) Rappelons qu’ils se situent juste après les Îles Cayman dans le classement des paradis fiscaux cité plus haut (avec une note de 15/20 qui résume les avantages de la place financière pour les personnes en quête d’un abri discret pour leur argent).
(24) IMF 2004.
(25) 13/20 selon l’évaluation des paradis fiscaux proposée par Duhamel 2002.
(26) Le dollar de la Barbade est fixe en termes de dollar US : 2 BDD = 1 USD.
(27) Paradoxalement, c’est la situation des TOM qui apparaît la moins favorable à l’indépendance. Les transferts en leur faveur sont si considérables (cf. dans ce même recueil l’article de Kareen Faberon) que tant la Polynésie que la Nouvelle-Calédonie ont atteint un niveau de revenu difficilement soutenable si elles devaient voler de leurs propres ailes.
(28) L’examen de la carte de la région montre que les Antilles françaises sont véritablement immergées dans l’aire de l’OECE, la Guadeloupe se situant entre Antigua et Barbuda et la Dominique, la Martinique entre la Dominique et Ste Lucie.
