Les prémices et les prémisses de la Gouvernance en Afrique
INTRODUCTION
La notion de « gouvernance » a été diffusée dans les années 90 par la Banque Mondiale pour accompagner les politiques de développement des pays émergents. Elle la perçoit comme l’ensemble des normes, traditions et institutions à travers lesquelles un pays exerce son autorité sur le bien commun, dans une optique de développement. Il s’agit en réalité d’un mode de pilotage ou de gestion fondé sur la coopération, la coordination politique et économique et sur une démarche collective. La concertation, le dialogue, les compromis et la recherche d’actions et de résultats font partie des quatre piliers de la gouvernance. Ce concept est aujourd’hui à la une de l’actualité économique, politique ou sociale et se voit de plus en plus convoqué dans de nombreux débats en rapport avec la démocratie et le développement. S’il est admis que la gouvernance est nécessaire pour un climat de paix et de développement, nous ne devrions pas perdre de vue, compte tenu de sa difficile intégration en Afrique, qu’elle est d’origine nord-américaine et partant importée pour la consommation en Afrique et dans le reste du monde. Dès lors, quel regard les pays du Sud, notamment africains portent-ils sur ce concept ? Quels sont les prémices et indices de la gouvernance en Afrique ? Quelle trajectoire, cette idéologie va-t-elle emprunter, dans le boulevard politique du continent Africain ? Le problème qui se pose alors est celui de l’adoption ou mieux de l’adaptation de ce nouveau système au paradigme africain. Dans la suite de notre analyse, il sera question de démontrer comment ce concept exotique a pu s’adapter en fonction des réalités et des besoins des sociétés africaines. Autrement dit, nous ferons un bref rappel des circonstances dans lesquelles ce concept avait été introduit en Afrique. Ensuite, nous nous attèlerons à déceler et ressortir les premières manifestations ou l’impact de ce modèle de gestion tant à l’échelle politique qu’économique.
- LES PRELUDES DE LA GOUVERNANCE EN AFRIQUE
Les divisions basées sur la Guerre froide, les pesanteurs ethniques pour bâtir les Etats-Nations, la militarisation des systèmes politiques et le monopartisme sont quelques problèmes que rencontre l’Afrique la première décennie après les indépendances. Durant la deuxième décennie, elle a quelque peu pesé sur l’agenda du système mondial et a connu une amorce de « développement » mais la désillusion suivi d’un désenchantement s’installeront assez vite avec la crise des années 1980 et la cure des Politiques d’Ajustements Structurels dont les conséquences sur le plan social se poursuivent encore aujourd’hui. Il s’agira donc dans cette section de montrer le rôle des Institutions financières Internationales et du discours de La Baule dans la naissance du concept de Gouvernance en Afrique.
- Les conditionnalités déguisées des institutions financières internationales.
La fin de la colonisation et l’arrivée au pouvoir de nouveaux dirigeants présageait la fin de l’exploitation des richesses des jeunes nations africaines. Mais, la réalité fut toute autre puisque ces derniers pérenniseront l’entreprise coloniale d’asservissement en sollicitant des prêts au sein des Institutions Financières Internationales soi-disant afin d’initier des projets de développement et pour, disaient-ils, sortir leur pays de la pauvreté pour tendre vers une émergence. Ces institutions financières, conscientes du risque et sachant que ces dirigeants pour la plupart, détournait ces aides et ces prêts dans leur compte bancaire pour leur enrichissement personnel comme le démontre d’ailleurs Jean François Bayard dans son ouvrage L’Etat en Afrique : la politique du ventre[1]. Cette « ventrocratie » ou manière d’exercer l’autorité avec un souci exclusif de la satisfaction matérielle d’une minorité va provoquer l’endettement massif de ces Etats nouvellement indépendants. Et la scène économique étant le théâtre de luttes prédatrices, ces dettes étrangleront et fragiliseront ces Etats et les exposeront aux griffes des Institutions financières qui viendront au chevet d’une Afrique malade non pas pour la soigner ou compatir (étant en partie responsable) mais pour leur présenter un catalogue de recommandations afin de sortir leur pays de la crise.
Dans ce contexte, la gouvernance doit être entendue comme un catalogue de prescriptions faites par qui l’on connait à certains Etats, plutôt pour les mettre en condition de rembourser les dettes, d’ouvrir les marchés des matières premières aux multinationales, etc. intérêts des prescripteurs que pour ceux des populations africaines. Les pays soumis à cette cure le sont aussi pour avoir en place des dirigeants qui se soumettent à cette cure, et non pas qui se mettent au service de leurs populations. L’exigence du remboursement de la dette justifie la conversion des nouveaux dirigeants aux règles de la bonne gouvernance édictées par les bailleurs de fonds internationaux et les institutions de Bretton Woods (Banque mondiale et FMI) qui, jusqu’à nos jours, continuent de piller et de martyriser énergiquement l’économie africaine. C’est donc dans un climat de coercition que les Etats africains seront sommés de réaliser, simultanément, trois tâches prométhéennes : se démocratiser, libéraliser leurs économies et assurer la stabilité politique
Ainsi puisque la gouvernance passe par le développement d’un Etat de droit, par la « sécurité juridique » à travers la modernisation du droit, par l’accès à la justice, par l’existence de recours effectifs et d’autorités administratives indépendantes de régulation, etc., il sera donc indispensable de réaliser la première tâche prométhéenne à savoir démocratiser les trop nombreux régimes où les pouvoirs sont confondus, parfois confisqués par un groupe militaire ou une clique autoproclamée. C’est dans cette perspective que s’inscrira le sommet franco-africain de La Beaule, au lendemain de la fin « officielle » de la Guerre Froide.
- De la chute du mur de Berlin au Discours de la Baule.
La guerre froide est incontestablement la cause lointaine mais fondamentale du déferlement du système démocratique sur le continent noir. La destruction du mur de Berlin le 9 novembre 1989 marque la fin de cette guerre initiée depuis 1947 entre les Etats Unis et l’URSS et annonce un tournant décisif dans l’histoire du monde. Elle a été le signe prémonitoire de la dislocation du bloc communiste et du déferlement de la démocratisation dans le monde et surtout en Afrique. En effet, depuis leur accession à l’indépendance, jusqu’à la chute du mur de Berlin, les États africains, n’ont connu que des systèmes dictatoriaux, totalitaires et tyranniques. Le contexte mondial marqué par la guerre froide le justifiait. Mais dès la fin de cette guerre dont la destruction du mur de Berlin en était le signe avant-coureur, le vent de l’Est initié par Gorbatchev[2], va souffler sur le continent africain et ravagera certains régimes dictatoriaux pour laisser la place à la démocratie considérée comme un des prémices de la gouvernance.
Ce bouleversement dans l’establishment politique des États africains était d’autant plus obligatoire que le discours de la Baule de François Mitterrand l’exigeait. En effet dans son allocution, M. Mitterrand parle de la nécessité de la démocratie pour le développement des pays africains et exhorte ses chefs d’États à se mettre sur le chemin de ce système de gouvernance qui s’impose désormais à tous : “Il nous faut parler de démocratie. C’est un principe universel qui vient d’apparaître aux peuples de l’Europe centrale comme une évidence absolue au point qu’en l’espace de quelques semaines, les régimes, considérés comme les plus forts, ont été bouleversés. […] Il faut bien se dire que ce souffle fera le tour de la planète“[3], affirme-t-il. Par ce discours, François Mitterrand fait prendre un tournant à la politique africaine de la France, caractérisée, depuis le général de Gaulle, selon Stéphane Bolle par un soutien à un « développement sans conditionnalités démocratiques » garantissant sa présence politique, militaire et économique dans ses anciennes colonies. Le Président français a souscrit au principe de la conditionnalité démocratique qui venait de faire son entrée dans la doxa internationale et, pour la première fois, clairement lié pour l’avenir le montant de l’aide au progrès de la démocratisation. Et comme le résumera son ministre des Relations Extérieures Roland Dumas: « Le vent de liberté qui a soufflé à l’Est devra inévitablement souffler un jour en direction du Sud (…) Il n’y a pas de développement sans démocratie et il n’y a pas de démocratie sans développement ». Ce discours est donc à coup sûr un appel à tous les chefs d’États africains encore austère aux réformes démocratiques à changer d’avis et de politique. Une manière pour l’occident de les convaincre que le monde avait changé et que seuls les régimes qui se démocratiseront auront le soutien des puissances occidentales. Le principe d’une aide publique française est reliée à l’abandon du parti unique et à l’organisation des élections. C’est ainsi que les constitutions ont été révisées, les conférences nationales organisées et la transition démocratique mise en marche dans la grande majorité des États africains. Ainsi, l’appropriation (même formelle) de la norme démocratique et des préceptes de la gouvernance, , les pays africains se sont dotés d’un « certificat de respectabilité internationale »[4] qui valorise leur position à l’égard des bailleurs de fonds – pas toujours très regardants sur la qualité de la démocratie qui leur est « vendue » – et facilite leur accès à leur aide.
La conférence de la Baule se présente ainsi comme le piédestal de la Gouvernance dans le contexte africain, dans la mesure où ses clauses exigeaient entre autres la démocratisation des espaces politiques africains. Par ailleurs, la chute des régimes totalitaires s’en suivait donc avec pour corolaire directe l’intégration de la société civile, donc du bas peuple dans la gestion des deniers publics. Ceci se note à travers la privatisation, résultat de la libéralisation des droits civiques, de propriété et d’investissement pour le cadre économique. Dans le versant sociopolitique, on peut noter la promotion des libertés individuelles, d’expression, d’association ainsi que la mise en application de la charte des Droits de l’Homme sont les facteurs clés ayant favorisé l’implantation des régimes démocratiques en Afrique et par conséquent ont facilité l’adoption du système dit de Gouvernance considérée, à juste titre il faut le reconnaître, comme la forme de gouvernement la moins mauvaise.
- LES PREMIERES MANIFESTATIONS DE LA GOUVERNANCE EN AFRIQUE
Le concept de gouvernance, tel qu’il est conçu dans les pays du nord, visait à relever deux défis majeurs: au plan politique, légitimer la démocratie pluraliste majoritaire et au plan administratif et économique, promouvoir une nouvelle culture de la gestion des affaires publiques dominée par des valeurs et des principes, telles que la transparence, l’éthique, la déontologie, la responsabilité ou l’obligation de rendre compte.
- L’avènement de la démocratie.
Comme nous l’avons démontré plus haut, la question de la gouvernance embrasse celle plus large de la démocratisation de l’Afrique, une condition pour impliquer la société civile dans la gouvernance et la transformation sociale. Quelles en sont donc les premiers indices en Afrique ?
Les premiers signes avant-coureurs de la gouvernance au lendemain du discours de la Baule seront la mise sur pied des conférences nationales souveraines, l’organisation des élections avec l’instauration du suffrage universel et l’avènement du multipartisme. Pour ce qui est des conférences nationales souveraines, il s’agissait des débats de société devant poser les bases de la transition démocratique. Ainsi, de l’avis de Fabien Eboussi Boulaga, “l’exigence de la percée que représente la conférence nationale est double : elle déconstruit et reconstruit tout à la fois[5].” Elle déconstruit l’ordre despotique qui existait et reconstruit un nouvel ordre qui se veut démocratique. Mais les conférences nationales n’auront pas lieu dans tous les pays. En effet, “pour s’adapter au nouvel environnement politique international et créer un espace politique national désormais ouvert à tous, les Africains du Centre ont emprunté trois itinéraires différents.” On aura la lutte armée (Rwanda, Tchad), le passage au multipartisme de fait par l’application de la Constitution ou d’une loi spécifique (Cameroun, Burundi), l’organisation de référendums (Guinée Equatoriale, Ghana, Madagascar, Mauritanie).
Aussi comme l’a ordonné leur « maitre » Mitterrand, les dirigeants africains en élèves disciplinés déclarent accepter la démocratie pluraliste majoritaire et promulguent des codes électoraux instituant le suffrage universel. Les élections sont effectivement organisées sur ces bases, mais ensuite, pour toutes sortes de raisons, la classe politique décide de partager le pouvoir, en faisant entrer l’opposition dans le Gouvernement. Plusieurs concepts ont d’ailleurs été utilisés pour désigner cette forme de gestion politique : « Gouvernement d’union nationale[6] » ; « Gouvernement de majorité présidentielle élargie[7] » ; « Gouvernement de gestion concertée » ; « Gouvernement de majorités concurrentes », etc. Samir Amin, Directeur du Forum du Tiers Monde, lors d’un séminaire sur « Les conceptions actuelles de la Gouvernance du développement en Afrique » organisé par l’Institut Africain pour la Gouvernance (IAG), a estimé que la démocratie, lorsqu’elle est imposée, peut devenir un handicap au progrès social. C’est le cas de l’Afrique actuellement où la démocratie est plutôt un rituel qui contribue à autre chose qu’au développement, notamment à la prise en mains des commandes pour l’enrichissement personnel des dirigeants. Il est donc urgent de concevoir une culture, une idéologie de développement de la société qui associe la démocratisation. Et de mettre fin à cette forme de démocratie qui, contrairement aux discours, conduit plutôt à la dégradation des conditions de vie.
- La libéralisation financière.
A partir des années 1980, la libéralisation financière a été intégrée à la panoplie des recommandations des organisations internationales. La Banque mondiale (BM) met en place les plans d’ajustement structurels (PAS) et préconise de diminuer le rôle et la place de l’Etat dans les processus de modernisation et de développement[8]. En effet, on se rend compte qu’on avait sous-estimé l’ampleur de la crise et du choc pétrolier et, qu’au lieu de renforcer le rôle dirigiste de l’Etat en matière économique, il fallait au contraire inverser complètement la perspective et s’orienter vers la libéralisation de l’économie, la privatisations des entreprises publiques, la fin de l’Etat interventionniste, la déréglementation, etc., le tout véhiculé par le nouveau concept stratégique désormais célèbre : « moins d’Etat, mieux d’Etat ». En effet, parler de gouvernance plutôt que de gouvernement, c’est aussi une manière de soutenir une idéologie du “moins d’Etat”, dont les missions doivent être recentrées et le profil redéfini. Pour que s’exerce une « bonne gouvernance », l’état doit dans cette optique, s’en tenir à des tâches de coordination, d’orientation, d’intégration et de règlement minimal. Selon cette vision qui valorise le marché et dévalorise l’Etat, celui-ci doit être ramassé, facilitateur et normalisateur, tandis que le marché est déréglementé et inséré dans la mondialisation.
Les institutions multilatérales, Banque mondiale et Fonds monétaire international (FMI), considéraient que la « bonne gouvernance » était celle qui parvenait à faire passer les réformes économiques libérales, dérivées du consensus de Washington, dans des conditions de stabilité politique. Les gouvernements étaient récompensés selon leur habilité politique et selon l’autorité exercée pour maintenir la continuité des réformes, sans reculer ou céder devant des considérations telles que le coût social, la contestation sociale ou l’opposition politique. Yassine Fall, économiste supérieur à l’UNIFEM[9], a critiqué le rôle de ces institutions multilatérales dans la conception des politiques économiques africaines en dehors de l’Afrique. Les programmes d’ajustement structurel (PAS) ont été imposés aux Etats africains pour les affaiblir. Les institutions de Bretton Woods ont assujetti les différents pays pour les contraindre aux remboursements de la dette. Les conditions pour bénéficier des prêts tracent bien le schéma de la soumission des économies africaines à l’économie néolibérale : réduction des dépenses publiques, y compris dans le domaine de la santé, de l’éducation ; libéralisation des marchés des biens et des services ; etc. Les initiatives qui ont suivi avaient le même objectif, qu’il s’agisse de l’initiative PPTE (Pays Pauvres Très Endettés) lancée en 1996, et même des Stratégies de Réduction de la Pauvreté (DSRP). Plusieurs autres organismes ont été utilisés pour les mêmes objectifs : le GATT[10] qui devait réduire les barrières commerciales, mais aussi les accords commerciaux inégaux[11] entre l’Union Européenne et les pays africains, notamment à travers les Accords de Cotonou[12] qui succèdent aux conventions de Yaoundé et de Lomé[13]. La conséquence de toutes ces thérapies a été le renforcement du pouvoir des institutions des Bretton Woods, le renforcement des inégalités de classe et de genre, la montée du secteur informel, etc. Ni les Programmes d’Ajustement des Secteurs Sociaux (PASS), ni les microcrédits distribués actuellement ne peuvent les sortir de la pauvreté. On leur demande de faire plus pour l’extérieur au détriment de leurs intérêts.
CONCLUSION
Dans le discours, le concept de gouvernance a exercé et exerce toujours en Afrique un certain attrait : d’abord, comme tout concept nouveau, il bénéficiait dès le départ d’une légitime curiosité intellectuelle, ainsi que l’intérêt pour la recherche de nouveaux fondements des politiques publiques ; ensuite, en raison de son origine nord-américaine, et du fait qu’il était véhiculé par les puissantes institutions de Bretton Woods, on pouvait espérer qu’il portait en lui-même les potentialités de l’efficacité qui caractérise les administrations de ces pays, et dont l’Afrique pouvait bénéficier. La tentation était alors forte de renoncer à faire mieux en améliorant l’existant, et d’oser faire autrement, pour expérimenter une technique nouvelle de la gestion des affaires publiques. Dans la pratique cependant, la mise en œuvre de la gouvernance en Afrique n’a pas donné les résultats escomptés, parce qu’elle n’est pas adaptée au cadre opérationnel dans lequel on tente de la déployer. Elle demeure un grand défi pour l’Afrique, si l’on pense aux coups d’Etat, aux contestations et violences qui résultent de l’organisation des élections dans le continent, et comme l’attestent les résultats des rapports[14] sur la gouvernance en Afrique. Le processus de gouvernance doit être adapté à la société, tout comme le développement doit prendre en compte les besoins de la société. Dès lors il est donc nécessaire d’effectuer une refondation du concept de gouvernance en réexaminant ses principes et ses postulats de base, en l’enrichissant de certaines valeurs largement répandues au Sud, tels que le consensus, la solidarité et le partage, de manière à en faire un mode de gestion des affaires publiques réellement adapté aux pays en développement, notamment africains. C’est dans ce cadre que des recherches[15] sont en cours pour élaborer un modèle culturaliste africain de gouvernance, dont le processus consensuel serait la pierre angulaire. Tout en encourageant de telles initiatives, on peut, sans attendre l’émergence d’un tel modèle, épuiser le champ du possible en tirant le meilleur parti de cet outil pour améliorer la pratique actuelle de la gouvernance.
BIBLIOGRAPHIE
- Campbell, B., Crépeau, F. & Lamarche, L., Gouvernance, réformes institutionnelles et l’émergence de nouveaux cadres normatifs dans les domaines social, politique et environnemental, Montréal, Cahiers du Centre d’études sur le droit international et la mondialisation (CEDIM), Université du Québec à Montréal, 2000.
- Gilles Paquet, Une invitation à la subversion, Montréal, Liber, 2005.
- Jean-François Bayart, L’Etat en Afrique : La politique du ventre, Fayard, 2006.
- Joachin Emmanuel Goma-Thethet, Historiographie de la quête de la démocratie en Afrique centrale (1960 – 2001)
- Marie-Claude Smouts, « Gouvernance en relations internationales », in Revue internationale de sciences sociales, mars 1998.
- Pierre Calame et André Talmant, l’Etat au cœur, le mécano de la gouvernance, Descellée de Brouwer, Paris, 1997.
- Réné Otayek, « L’Afrique dans la mondialisation : du déclassement au reclassement ? Quelques réflexions », in 13ème Assemblée Générale CODESRIA, 2011.
SITOGRAPHIE
mailto:iag-agi@iag-agi.org Institut Africain de la Gouvernance – Africa Governance Institute
[1] Cf. Jean-François Bayart, L’Etat en Afrique : La politique du ventre, Fayard, 2006.
[2] Mikhaïl Sergueïevitch Gorbatchev en tant que nouveau maitre de l’URSS en 1985 va concéder aux revendications démocratiques en Europe de l’Est et à l’autodétermination des pays satellites de l’URSS. Résolument réformateur, il s’engagea à l’extérieur vers la fin de la guerre froide, et lança à l’intérieur la libéralisation économique, culturelle et politique connue sous les noms de Perestroïka et de Glasnost.
[3] L’intégralité de ce discours se trouve à l’adresse www.congoforum.be/…/Discours%20de%20la%20Baule.
[4] Joachin Emmanuel Goma-Thethet, Historiographie de la quête de la démocratie en Afrique centrale (1960 – 2001)
[5] Fabien Eboussi Boulaga, Les conférences nationales en Afrique noire, Paris, Kartala, 1993, p. 15
[6] Un gouvernement d’unité nationale ou gouvernement d’union nationale est un gouvernement constitué des principaux partis voire de l’immense majorité des partis politiques représentés dans un parlement. La formation d’un tel exécutif se voit lorsque la situation politique, économique ou sécuritaire du pays le requiert. Ce type de gouvernement est à différencier de la grande coalition, qui se forme entre les deux plus grands partis, éventuellement appuyés par une petite formation charnière, sans les petites formations.
[7] On dit généralement qu’il y a majorité présidentielle lorsque plus de la moitié des députés siégeant à l’Assemblée nationale soutiennent de manière explicite la politique présidentielle.
[8] Il s’agit là d’adopter une vision non-interventionniste et minimaliste de l’Etat et une conception strictement fonctionnaliste et instrumentaliste qui réduit le rôle de l’Etat à la question de la gestion technique des ressources publiques, laissant en marge la sphère du politique comme lieu de la détermination d’un projet de société, au profit d’une approche en termes de procédures, de règles et de création d’institutions de régulation des marchés.
[9] Le Fonds de développement des Nations unies pour la femme (UNIFEM) est une agence spécialisée de l’ONU et est associé au Programme des Nations unies pour le développement (PNUD). Son rôle est de promouvoir la participation des femmes à la vie économique et politique des pays en voie de développement.
[10] Le General Agreement on Tariffs and Trade ou Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, fut signé le 30 octobre 1947 par 23 pays, pour harmoniser les politiques douanières des parties signataires. Les altermondialistes dénoncent l’inégalité d’influence patente entre les pays les plus riches et les autres.
[11] Voir à cet effet, Fabienne BÉDÉCHIAN et al. L’Accord de Cotonou – Les habits neufs de la servitude. Bruxelles, Editions Colophon, Collection Essais, 2002. On y montre que loin de renforcer les mécanismes de solidarité, l’accord de Cotonou s’inspire presque exclusivement d’une logique néolibérale, présentée comme panacée pour éradiquer la pauvreté. Ils y appellent la société civile à renoncer et à s’opposer à ce modèle de coopération qui, in fine, ne profite qu’aux nantis et pérennise la paupérisation des Etats ACP.
[12] L’accord de Cotonou entre l’Union européenne et les États d’Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP) a été signé le 23 juin 2000 dans la capitale économique du Bénin, après l’expiration de la convention de Lomé.
[13] La convention de Lomé est un accord de coopération commerciale signé le 28 février 1975 entre la Communauté Economique Européenne et 46 pays ACP, et renouvelé en 1979 (Lomé II, 57 pays), 1984 (Lomé III, 66 pays) et 1990 (Lomé IV, 70 pays) et compte à présent 79 pays.
[14] Le rapport 2008 de la Banque mondiale sur la gouvernance en Afrique, relève ainsi des progrès parfois importants dans l’instauration d’une meilleure gouvernance et la lutte contre la corruption. Des pays comme le Ghana, le Liberia, l’Angola, l’Ethiopie, le Botswana, la République démocratique du Congo ou l’île Maurice figurent dans ce palmarès, certains pour leur stabilité politique (Angola), d’autres pour l’efficacité accrue de leurs pouvoirs publics (Ethiopie).
[15] Nous pensons ici aux réflexions de l’Institut Africain pour la Gouvernance qui, depuis 2009, a pour objectifs de conceptualiser et promouvoir la gouvernance démocratique dans une perspective réellement africaine, situant l’être humain au centre de la régulation de l’espace public dans les pays africains.
