Retour sur la crise grecque

Rappel des faits. La crise de la dette grecque éclate en 2010, comme une suite de la crise des subprimes en 2008. Mais, en l’occurrence, c’est surtout la révélation dans le courant de l’année 2009 des « tricheries » du gouvernement grec à propos de l’ampleur de son déficit qui provoqua la crise de confiance des investisseurs privés, la très forte hausse des taux d’intérêt et l’incapacité pour le gouvernement de se financer sur le marché. Depuis cette année-là, la croissance de la Grèce est devenue négative (avec un léger sursaut en 2014) et depuis 2013 ce pays connaît même la déflation (les prix diminuent en conséquence de la baisse du pouvoir d’achat). C’est dire que la crise n’est pas que financière : elle impacte l’économie réelle plus sévèrement que n’importe quel autre pays de l’Union Européenne. L’UE n’est pourtant pas restée inerte, loin de là[i]. Un premier plan d’urgence de 110 milliards € a été décidé en mai 2010, financé par des prêts bilatéraux des Etats européens. En 2012, la Grèce s’avérant toujours incapable de se financer sur le marché, un nouveau plan de 130 milliards € a été annoncé, cette fois financé pour la plus grande part par le Fonds Européen de Stabilité Financière (FESF créé en 2010), le reste par le FMI. En contrepartie, la « troïka » (Commission, BCE et FMI) s’arrogeait le droit de vérifier que les réformes demandées à la Grèce étaient bien réalisées. Ces réformes visant à rétablir l’équilibre budgétaire se traduisent principalement par la réduction des dépenses et sont douloureusement ressenties par le peuple grec. Du coup, les réformes tardent à se mettre en place et c’est ainsi que l’on a assisté à la fin juin 2015 à une situation de blocage, les chefs d’Etat et de gouvernement refusant que soient versés les derniers milliards du deuxième plan d’aide (dont le total était monté alors à 165 milliards), sans engagement plus crédible de la part de la Grèce.

Banque centrale de Grèce

Banque centrale de Grèce

Entretemps, deux événements très importants avaient eu lieu. D’abord, sur le plan strictement financier, en 2012 les créanciers privés du gouvernement grec durent abandonner la moitié de leur créance tandis que la dette publique portée par FESF était elle aussi « restructurée » (allongement de l’échéance et moratoire des intérêts jusqu’en 2023). Ensuite, sur le plan politique, une force nouvelle s’est affirmée, incarnation du « ras-le-bol » populaire face aux conséquences des politiques de rigueur. Après sa victoire aux élections européennes du printemps 2014, puis aux élections législatives qui suivirent[ii], les Grecs confièrent ainsi, en janvier 2015, leur sort à Syriza, le parti qui promettait de les affranchir des diktats de la troïka. Débuta alors une partie de bras de fer entre le nouveau premier ministre Alexis Tsipras et son ministre de l’économie Yanis Varoufakis, d’une part, les autres chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE, d’autre part.

La partie grecque plaidait pour des réformes moins radicales, tout en laissant planer implicitement la menace d’une sortie de la zone euro, le « grexit », accompagné d’un défaut sur la dette. La dette de la Grèce envers des institutions publiques s’élevait alors à un peu plus de 250 milliards €, dont quelques 30 milliards envers le FMI, le reste étant partagé entre le Mécanisme Européen de Stabilité (MSE, nouvel intitulé du FESF, 142 milliards), les prêts directs des autres Etats européens (53 milliards) et la BCE (25 milliards).

La perspective d’un grexit a eu pour premier effet d’inciter les Grecs à sortir leurs euros des banques, lesquelles, bien qu’ayant été déjà recapitalisées, se sont retrouvées à cours de liquidités. Malgré le contingentement des tirages de billets par les particuliers, l’instauration d’un contrôle des changes et les concours supplémentaires de la BCE, les banques ont encore besoin d’un apport de capitaux. Cela n’a pas empêché les Grecs de voter majoritairement (à 61 %) en faveur d’Alexis Tsipras lors du référendum du 5 juillet. En démontrant à ses partenaires européens qu’il bénéficiait toujours du soutien de son peuple, Tsipras entendait renforcer ainsi sa position dans les négociations en cours.

Lesdits partenaires, néanmoins, avaient fait leur compte. Nombreux étaient les gouvernements européens décidés à vider l’abcès, c’est-à-dire en l’occurrence à laisser la Grèce quitter la zone euro. Son maintien signifie en effet nécessairement l’octroi d’aides supplémentaires. Alors que les économistes, au début de la crise, concluaient majoritairement que le départ de la Grèce serait une catastrophe pour l’euro, plus le temps passait et plus nombreux, au contraire, étaient ceux qui minoraient les inconvénients éventuels de ce retrait. Par ailleurs, le poids d’un défaut pour chaque pays européen n’aurait pas été considérable. Par exemple l’Etat français, si l’on cumule les prêts bilatéraux et sa part dans le MSE, n’est engagé que pour une quarantaine de milliards vis-à-vis de la Grèce : une goutte d’eau dans l’océan de sa propre dette ![iii] Cependant le président Hollande – au nom de la nécessaire solidarité entre les pays européens ou parce qu’il redoutait les conséquences pour notre pays d’un grexit qui aurait pu laisser présager la sortie d’autres pays lourdement endettés – s’est employé avec succès à trouver un compromis acceptable aussi bien par M. Tsipras que par Mme Merkel. Faut-il rappeler ici que la France elle-même n’arrive pas à contenir la croissance de sa dette publique, laquelle frôle désormais les 100% du PIB (derrière l’Italie et le Portugal à 130% et naturellement la Grèce à 175%)[iv] ?

Le grexit n’a pas eu lieu. Malgré sa victoire au référendum, Alexis Tsipras est venu à Canossa dès le 13 juillet. Après s’être débarrassé de son ministre Varoufakis, jugé infréquentable par les partenaires européens, il a accepté de mettre en œuvre des réformes plus sévères que celles qui se trouvaient sur la table les 25 et 26 juin. Sur cette base, un troisième plan d’aide à la Grèce de plus de 80 milliards € sur trois ans a pu être négocié : de nouveaux prêts qui sont destinés principalement à rembourser les emprunts antérieurs en échange d’une rigueur accrue.

L’avenir dira ce qu’il adviendra de la Grèce et de l’euro. Tout porte à croire néanmoins qu’il aura été vain de s’entêter dans des plans de rigueur aux conséquences socialement inacceptables, de surcroît incapables de réduire la dette. Que faudrait-il faire dans ces conditions ? La solution optimale consisterait sans nul doute à réformer la zone euro de telle sorte qu’elle devienne durablement viable. Pour expliquer de quoi il s’agit, il suffira de prendre l’exemple d’un pays comme la France, puisqu’il présente tous les caractères d’une zone monétaire durable. Ce n’est pourtant pas qu’elle soit constituée de régions homogènes, de niveaux de développement comparables : la question n’est pas celle-là. Pourquoi une région française dont l’économie est sinistrée ne connaît-elle pas un déséquilibre financier majeur, c’est-à-dire une dette astronomique du conseil régional ou des autres collectivités locales ? Simplement en raison de la présence de mécanismes rééquilibrants qui ont prouvé leur efficacité. Ainsi les recettes fiscales collectées au niveau national sont-elles redistribuées de telle sorte que les régions déprimées reçoivent davantage de « ressource fiscale » qu’elles n’en « produisent ». Cette forme de péréquation n’est pas pourtant la plus importante. Comme il y a peu d’emplois dans une région déprimée, sa population compte une forte proportion de personnes âgées revenues au pays à l’âge de la retraite. Or les retraites ne sont pas financées par une caisse régionale mais par la caisse, organisée au niveau national, à laquelle les habitants actuels de la région ont cotisé quand ils travaillaient ailleurs, dans une région plus prospère. Par ailleurs les vieilles personnes sont souvent malades, ce qui entraîne des dépenses de santé élevées : comme les retraites, elles n’ont pas à être financées au niveau régional. Idem pour le chômage : l’assurance chômage étant nationale, les chômeurs d’une région déprimée ne sont pas particulièrement pénalisés. Evidemment, si l’économie de la France entière se porte mal – comme c’est le cas aujourd’hui – cela aura des conséquences sur les subventions, les retraites, les allocations chômage, le remboursement des frais médicaux, mais ces difficultés ne seront en aucune manière ressenties comme étant spécifiquement celles de la région. Or si la Grèce, en tant que membre de l’UE, bénéficie bien de subventions en provenance de l’UE, elle est privée de tous les autres « stabilisateurs automatiques » que l’on vient d’énumérer, si bien que, en cas de ressources budgétaires insuffisantes, elle n’a d’autre solution que l’endettement. La solution optimale pour elle consisterait donc dans la transformation de la zone euro en une fédération, avec suffisamment de responsabilités confiées au niveau fédéral pour que les stabilisateurs en question soient opérants. Evidemment, cela ne règlerait pas le problème de la pénurie d’emplois et de nombreux Grecs seraient toujours contraints de s’exiler en attendant que les « fonds structurels » européens produisent éventuellement leur effet.

Aujourd’hui, la France est elle-même en mauvaise posture (le chômage ne cesse d’augmenter, le nombre d’emplois industriels de diminuer, la balance commerciale est déficitaire), si bien qu’elle aurait, elle aussi, bien besoin de cette fédération européenne. Celle-ci, malheureusement, n’est pas à l’ordre du jour. Certes, l’idéal européen existe encore chez nombre de citoyens de l’Europe mais il n’est pas assez puissant pour vaincre les égoïsmes nationaux. Car la solidarité des habitants de l’Île de France envers les Aveyronnais ou les Ariégeois n’a rien de naturel : elle est le résultat de siècles d’une histoire souvent douloureuse au fil desquels s’est constituée une identité nationale. Et si les Français, aujourd’hui, se montrent solidaires d’une région à l’autre, ils continuent – beaucoup d’entre eux en tout cas – à considérer les étrangers sur le sol de France ou les Français de fraîche date comme des intrus qui viennent prendre leurs emplois. Comment espérer dans ces conditions que les transferts qui sont acceptés entre les régions d’un même pays le soient entre pays différents ?

Une fédération aurait néanmoins pu sans doute se constituer entre les six pays fondateurs de la CEE, tant que le souvenir de la Deuxième guerre mondiale demeurait bien présent dans les esprits. Pour diverses raisons – en particulier l’attitude de la France – cela ne s’est pas produit et la chance paraît désormais passée. Pour ne prendre qu’un exemple, les travailleurs des pays européens les plus prospères, au Nord, ne sont certainement pas d’accord pour que leurs cotisations chômage servent à indemniser les chômeurs du Sud qu’ils considèrent à tort ou à raison comme des « paresseux ». A cela s’ajoutent aussi bien l’impossibilité de s’entendre à 19 (le nombre actuel de pays de la zone euro), a fortiori à 28, que les réticences des gouvernements aussi bien du Sud que du Nord, jaloux de conserver les attributs de leur « souveraineté », celle-ci fût-elle désormais en grande partie illusoire.

Ce n’est pas que la fédération européenne ne puisse pas être profitable pour l’ensemble des Européens. Tous les pays européens se trouvent confrontés peu ou prou à des défis qui ne peuvent être relevés que dans le cadre d’une Europe puissance : l’expansionnisme russe, la puissance économique d’une Chine qui tend de plus en plus clairement vers l’hégémonie, les flux migratoires, la crise écologique. Dans tous ces domaines il serait indispensable que l’Europe puisse non seulement parler d’une seule voix mais mettre en œuvre sans tergiverser sa politique. La question n’est donc pas de savoir si l’Europe serait nécessaire mais de savoir comment elle serait possible.

Pour en revenir au problème de la Grèce, la preuve est faite qu’un gouvernement seul, même porté dans son pays par un élan populaire incontestable, ne saurait changer les règles de l’Europe. On a certes pu imaginer que d’autres pays, se trouvant dans des situations semblables sans être tout-à-fait les mêmes, se seraient unis à la Grèce afin de peser davantage sur les institutions européennes. D’aucuns ont même rêvé un moment que le président Hollande prendrait la tête d’un tel mouvement contestataire ! Peut-être cela adviendra-t-il un jour ? Force est de constater qu’il n’en a rien été jusqu’ici. Donc si la Grèce – comme c’est probable – ne parvient pas à sortir rapidement de la récession malgré les aides supplémentaires qui lui sont promises (puisque ces dernières demeurent conditionnées à des réformes qui contribuent à appauvrir le pays), le grexit apparaît la seule option possible.

D’aucuns diront qu’elle n’est pas réaliste. On peut d’abord leur répondre que le retrait (temporaire ?) de la zone euro ne signifie pas plus l’abandon de la Grèce par l’Europe que l’abandon de l’Europe par la Grèce : celle-ci continuera à bénéficier des fonds structurels européens. Quant à la « catastrophe » qui résulterait du passage de l’euro à une drachme nécessairement sous-évaluée (faute de quoi l’abandon de l’euro n’aurait aucun impact positif), la réponse est simple : si manipuler le taux de change, dévaluer sa monnaie, favoriser l’inflation sont des pratiques aussi courantes (dont la France a elle-même été longtemps coutumière), ce n’est certainement pas par masochisme mais parce que cela produit des effets positifs sur les pays qui les utilisent. Reste alors la question de la dette. L’abandon de l’euro devrait évidemment s’accompagne d’un défaut quasi-total, puisque la Grèce ne recevrait plus aucun prêt pendant un certain temps et qu’elle se trouverait de ce fait dans l’incapacité de rembourser ce qu’elle doit. Il suffit de noter à ce propos que les défauts sur les dettes souveraines ne sont nullement des exceptions : la Grèce y a eu plusieurs fois recours ; l’Allemagne elle-même l’a pratiqué après la Première guerre mondiale. C’est une solution de désespoir mais la Grèce se trouve justement dans une situation désespérée. L’histoire démontre d’ailleurs que les pays qui font défaut ne doivent pas attendre très longtemps avant de pouvoir s’endetter à nouveau sur le marché international des capitaux.

 

[i] Avant même la crise, selon certains calculs, les transferts nets de l’UE vers la Grèce au titre des divers fonds structurels auraient été de l’ordre de 3 à 4% du PIB grec chaque année.

[ii] Elections anticipées provoquées par Antonis Samaras, le premier ministre conservateur de l’époque, pour sortir de la crise de régime.

[iii] Les partisans du grexit pouvaient faire valoir par ailleurs que la Grèce n’était pas, loin s’en faut, le pays de l’UE qui « méritait » d’être aidé aussi largement. Bien que les calculs du revenu par tête en dollar PPA – c’est-à-dire après correction pour tenir compte des différences entre les coûts de la vie – ne soient pas d’une précision absolue, les ordres de grandeur peuvent être retenus. Pour la Grèce, il s’établit à 25000 $, soit au même niveau que le Portugal, un chiffre supérieur à celui de la Pologne, par exemple (23000 $), et a fortiori de la Bulgarie et la Roumanie (17000 $ – données de 2013).

[iv] Alors que tous les pays membres de la zone euro ont souscrit aux accords de Maastricht qui imposent de ne pas dépasser 60% du PIB.

La dette publique et la croissance – le cas de la France

Au-delà du cas grec, qui est en quelque sorte caricatural, l’exemple français mérite réflexions. En 2013, dernière année pour laquelle on dispose de chiffres quasi-définitifs, les dépenses de l’État se sont élevées à 373 milliard d’euros et les recettes (hors emprunt) à 302 milliards. Plutôt que de présenter le déficit de 70 milliards environ en pourcentage du PIB, chiffre passablement abstrait, il est plus parlant de le rapporter aux dépenses de l’État. Le calcul est vite fait : l’État français s’avère incapable – et ce de manière récurrente – de financer un cinquième de ses dépenses, parfois davantage, autrement qu’en recourant à l’emprunt. Quelle entreprise, quel ménage, pourrait vivre indéfiniment sur un tel pied ? Autre chiffre à retenir : en 2013, toujours, alors que les prélèvements obligatoires atteignaient 46% du PIB, les dépenses publiques s’élevaient, elles, à 57% du PIB.

Paris - Palais de l'Elysée

Paris – Palais de l’Elysée

Même un keynésien doit reconnaître que ce dernier chiffre est excessif. Il est difficile de ne pas voir une relation entre l’apparition des déficits commerciaux, désormais récurrents, la faiblesse des investissements privés et le poids du secteur public. Car tout un chacun, « usager » des services publics, est bien placé pour observer l’inefficacité des administrations. Il y a certes toujours des exceptions mais, en règle générale, la productivité des fonctionnaires – centraux et a fortiori locaux – laisse à désirer. Or la fonction publique pléthorique a un coût qui pèse d’autant plus sur le secteur privé que celui-ci se trouve déjà en difficulté. Force est de le constater, face à une croissance quasi nulle depuis plusieurs années, le mécanisme vertueux keynésien (déficit public →augmentation des dépenses publiques →augmentation de la demande globale → augmentation de la production du secteur privé → augmentation des impôts et remboursement des emprunts publics) s’est enrayé. Plusieurs raisons expliquent le « changement de paradigme », au premier rang desquelles la mondialisation, non seulement parce que nos entreprises sont concurrencées par celles des pays à bas coûts mais encore, en tout état de cause, parce que, dans une économie « ouverte », l’effet d’une relance par la demande dans un pays, au lieu de rester confiné au pays qui l’entreprend, se dilue dans tous les pays qui lui fournissent ses importations. Si l’on attend aujourd’hui, en France, que l’Allemagne, dont les finances sont saines, pratique une politique de relance vigoureuse, c’est parce qu’on espère, dans ce cas, exporter davantage vers elle.

Augmenter la dette et les dépenses publiques étant devenu contreproductif, les pays comme la Grèce et la France sont amenés à opérer un renversement « copernicien » auquel, de toute évidence, ils ne sont pas prêts… Avant l’euro, ces pays ont longtemps disposé d’un moyen commode de réduire leur dette : l’inflation. En profitaient non seulement les gouvernements mais l’ensemble des débiteurs. C’est l’un des facteurs qui explique pourquoi, par exemple, les ménages français sont plus nombreux en proportion à être propriétaires de leur logement que les ménages allemands : contrairement à la France, l’Allemagne de l’après deuxième guerre mondiale n’était pas abonnée à l’inflation. Aujourd’hui, l’inflation n’est pas à l’horizon de la zone euro ; on redoute plutôt le risque de déflation. En France, toujours en 2013, la croissance a été nulle et l’inflation inférieure à 1%. Depuis 2008 le taux de croissance n’a jamais dépassé 2%, ce qui – en l’absence de mesure radicale pour le partage du travail – explique que le chômage ne cesse de croître. Quant à la Grèce, en déflation depuis 2013, son taux de croissance est resté négatif entre 2009 et 2013. La situation de la France, a fortiori celle de la Grèce, ne plaident pas vraiment pour une baisse des dépenses publiques et/ou une augmentation des impôts dans ces pays dont les finances publiques sont pourtant en fort déséquilibre.

Tous les experts s’accordent sur un point : bâtir l’union monétaire sans l’union politique – c’est-à-dire sans une authentique fédération avec des institutions fédérales pesant suffisamment pour que des « stabilisateurs automatiques » aident à réduire les écarts conjoncturels à l’intérieur de la zone – a été une erreur dont nous payons aujourd’hui les conséquences. Les chefs d’Etat qui ont conçu l’union monétaire ont voulu à la fois le beurre (la monnaie européenne) et l’argent du beurre (préserver l’essentiel de leurs souverainetés respectives) : on voit à quoi cela nous a conduits.

Les analystes lucides savent tout cela mais ils ne vont pas, en général, jusqu’à en tirer la conclusion qui s’impose. De deux choses l’une : ou bien le saut qualitatif de l’UE à la fédération européenne est possible ou il ne l’est pas. Puisqu’il ne l’est pas, il est de l’intérêt des pays qui ne peuvent pas supporter les contraintes de l’union monétaire d’en sortir et de regagner ainsi deux instruments de leur politique économique qui leur font actuellement défaut, l’inflation et le taux de change. Ils se retrouveraient alors dans la situation de la Grande-Bretagne, par exemple.

On lit souvent que le retrait d’une partie des pays membres de l’euro serait pire pour eux que le mal dont ils souffrent. Encore faudrait-il le démontrer ! Sortir de la zone euro serait l’équivalent d’une dévaluation. Que l’on sache, si les pays qui éprouvent de graves difficultés économiques dévaluent leur monnaie c’est parce que les avantages à long terme l’emportent pour eux sur le coût à court terme. Il n’en irait pas autrement en cas de « Grexit » ou autre. Il est vrai que le problème de la dette libellée en euro se poserait à ces pays avec encore plus d’acuité et qu’un défaut massif serait alors inévitable, ce qui n’est évidemment pas dans l’intérêt des pays créanciers. Mais, en tout état de cause, la décision de quitter ou non l’euro demeure du ressort des pays surendettés.