Cécile Bastidon Gilles, Jacques Brasseul, et Philippe Gilles, Histoire de la globalisation financière. Paris : Armand Colin, février 2010, 320 pages. ISBN : 978-2200355388.
Les hommes de Bretton Woods
“I asked, “If you are prepared to accept the plan, what’s the need to rewrite it?”
Keynes answered, “Because your plan is written in Cherokee.”
I am sure it wasn’t written in as elegant a style as the Keynes plan, but the Treasury was more concerned with substance than with style. So I said, “The reason it’s in Cherokee is because we need the support of the braves of Wall Street and this is the language they understand.””
E.M. Bernstein, dans ses souvenirs sur Bretton Woods, rapportés par Black [1991].
Du côté américain, on peut citer les hommes du Département du Trésor, sous la conduite du ministre, Henry Morgenthau, un groupe d’économistes comme Harry White, Edward Bernstein, Jacob Viner, Alvin Hansen, John Williams, mais aussi des officiels de la Banque fédérale comme Marriner Eccles, Lauchlin Currie (accusé par la suite, comme White, d’espionnage pour les Soviétiques), tous proches des idées keynésiennes. Ils étaient liés au Economic and Financial Group, une partie d’un projet plus large, conçu pour conseiller le gouvernement américain sur la guerre et la gestion de l’après-guerre, le War and Peace Studies Project. Les hommes du Président, comme son principal conseiller, Harry Hopkins, et le vice-président, Henry Wallace, étaient également partie prenante. Jacob Viner, qui deviendra ensuite un des pionniers de l’économie du développement, considéré comme un libéral au milieu des divers courants marxistes et tiers-mondistes de cette discipline, exprime les positions du groupe en 1944 : « Il y a aujourd’hui un accord très large sur le fait que les grandes dépressions, le chômage de masse, sont des maux sociaux, et qu’il est de l’obligation des gouvernements de les prévenir. Il y a aussi un accord général sur le fait qu’il est très difficile, sinon impossible, pour un pays, de faire face seul aux problèmes causés par les booms cycliques et les dépressions, alors qu’il y a bon espoir qu’avec la coopération internationale, ces difficultés puissent être résolues. »
Ce noyau d’acteurs du New Deal, autour de Roosevelt, « favorisait un système mondial de capitalismes nationaux, du fait de la priorité qu’ils donnaient au plein emploi. Ils croyaient que son maintien et la planification nationale partout dans le monde passaient avant l’ouverture des économies et la liberté de circulation des capitaux » [Ikenberry, 1993]. À côté des hommes du gouvernement, des planificateurs du New Deal, le State Department (ministère des Affaires étrangères) avait des positions différentes, plus axées sur le libre-échange des biens et des capitaux. Le ministre lui-même, Cordell Hull, et des hommes comme Leo Pasvolsky ou Harry Hawkins, étaient représentatifs de ce deuxième courant, dont une émanation institutionnelle a été la Charte de l’Atlantique signée par Roosevelt et Churchill en août 1941 sur un navire-guerre près de Terre Neuve. L’opposition principale était donc entre le State Department de Cordell Hull et le Department of the Treasury de Henry Morgenthau. Par ailleurs, la communauté bancaire aux États-Unis restait beaucoup plus conservatrice, attachée à l’or, et constituait encore un courant distinct. Et puis le Congrès, qui avait le dernier mot, et qui était un acteur essentiel, en arrière-plan, des négociations de Bretton Woods. Tous savaient que l’accord devait impérativement passer par un vote, ce qui est resté un argument des négociateurs américains : « Ah oui, mais ça, ça ne passera pas, le Congrès s’y opposera »… La conférence eut lieu en juillet 1944, car on voulait faire passer la loi avant novembre, où l’on prévoyait une poussée républicaine.
Du côté britannique, Keynes dominait naturellement, du fait de son œuvre depuis Les conséquences économiques de la paix, en 1920, et de son influence déterminante dans le cours des idées. On lui avait donné une position officielle au Département du Trésor à Londres durant la guerre, pour préparer la paix. D’autres économistes renommés, comme Lionel Robbins, Dennis Robertson et James Meade, se joignirent à lui. Ils connaissaient bien leurs homologues américains, comme le montre la correspondance abondante entre eux, et leurs rencontres dès 1941. Robbins et Viner étaient par exemple des amis intimes. Robertson et Bernstein le devinrent. Pour Skidelsky [2000], « si Keynes était l’impressionniste du nouvel ordre mondial, Robertson était son pointilliste, réduisant les grands coups de pinceaux lyriques de Keynes à des mécanismes précis – exactement comme Bernstein le faisait pour White, raison pour laquelle lui et Robertson s’entendaient si bien. » Selon Robbins, ces deux-là sont les vrais auteurs du système :
« Le fardeau principal de ce travail a reposé sur Dennis Robertson, qui, à côté de Keynes, est le vrai héros de la conférence, en ce qui concerne notre délégation. S’il n’y avait pas eu la compréhension amicale entre lui et Bernstein, je ne sais pas ce que nous serions devenus maintenant… La nuit dernière (14 juillet), Robertson et Bernstein sont restés à discuter jusqu’après trois heures du matin et ont atteint un accord sur la plupart des questions techniques qui restaient en suspens. »
Edward Morris Bernstein était le principal conseiller d’Harry White. Selon Keynes il était le véritable artisan de son plan, et l’âme damnée du représentant américain, ayant le don d’irriter considérablement l’Anglais, qui se laisse même aller à des propos antisémites : « Ces mécanismes sont, je crois, largement le fruit du cerveau, non pas de Harry, mais de son petit attaché, Bernstein. C’est plutôt chez lui que la gloire de la création repose. Et quand pendant la journée nous écartons Harry de la vraie foi, le petit Bernstein le reconquiert à nouveau pendant la nuit. Bernstein est un petit rabbin ordinaire, un lecteur du Talmud, attaché au grand rabbinat* politique de Harry. Il est très malin et plutôt gentil, mais ne connaît absolument rien en dehors des méandres de son esprit. Il y a, comme je l’ai dit, un très haut degré d’endogamie dans ses idées. Le gars connaît tous les détours de rats de son petit ghetto, mais il est difficile de l’entraîner dans une promenade avec nous sur les hauts chemins du monde. » (cité par Moggridge [1995, 728]. Moggridge ajoute : « Pourtant, malgré l’hostilité – et l’antisémitisme – de ces commentaires, Keynes arriva à développer une profonde affection pour Bernstein, qui réussit même à utiliser avec humour les références de Keynes au talmudisme. »
Voir aussi le passionnant livre des souvenirs de Bernstein, A Levite among the Priests, rapportés par Stanley Black [1991], dans lequel on trouve beaucoup d’anecdotes très vivantes sur les négociations et le point de vue de l’autre bord :
Edward Morris Bernstein : « Beaucoup plus tard, quand tous les écrits de Keynes furent publiés, Walter Salant me fit remarquer ce qu’il avait dit, que j’étais un « rat du ghetto », brillant, sans aucun doute, mais incapable d’entendre raison. À la vérité, si le Trésor avait appris ses propos, on n’aurait pas poursuivi les discussions avec lui. Le Secrétaire au Trésor aurait dit de façon définitive que c’était inacceptable. Mais après Bretton Woods, Keynes commença à faire mon éloge, et aussi combien le rapport que j’avais fait au Sénat avait été utile pour le prêt à la Grande-Bretagne. Keynes me rendait responsable de l’opposition à sa Clearing Union, et ça arrangeait White qu’il le croie. […] Il avait cette idée étrange que si je n’étais pas là, il pourrait obtenir ce qu’il voulait dans les discussions. Et White, qui n’aimait pas argumenter avec Keynes, et n’était pas très bien de toute façon (il est mort seulement cinq ou six ans après), avait l’habitude de dire, “Vous avez peut-être raison, mais je ne pourrai pas convaincre Bernstein là-dessus, et s’il n’est pas d’accord, alors on ne peut pas le faire.” (rire) Et Keynes croyait vraiment à ça ! […] Il était persuadé que j’étais celui qui empêchait son plan d’être adopté. Rien n’est plus faux, j’étais seulement un parmi beaucoup d’autres qui s’y opposait. […] Ceux qui comptaient étaient d’accord avec moi. Et plus important encore, White était d’accord avec moi. Je le dirai d’une autre façon : White venait me trouver pour avoir des raisons permettant de refuser le plan Keynes. Et rappelez-vous qu’il y avait une énorme dose d’orgueil** de chaque côté, pour faire avancer son plan respectif. »
Stanley Black : « Et aussi Keynes avait à l’époque une réputation formidable. »
EMB : « Oh oui. Et vous devez vous rappeler également que les Britanniques étaient bien conscients que nous pouvions imposer nos idées quoiqu’il arrive. J’ai oublié de vous mentionner que White était un peu anti-anglais, et ça apparaissait souvent. »
SB : « Vous deviez aussi satisfaire le Congrès, qui voulait du sang. »
EMB : « On avait encore plein d’isolationnistes, vous vous souvenez. »
Les forces politiques étaient évidemment divisées : en Angleterre, le parti conservateur, à l’exception de son chef, Churchill, traditionnellement libéral et libre-échangiste, était très attaché aux préférences impériales et au maintien de la zone sterling. Roy Harrod dans sa biographie de Keynes (la première, [1951]) rappelle combien « nombre de conservateurs détestaient l’idée d’un démantèlement des liens économiques et commerciaux au sein du Commonwealth, un symbole sentimental de l’unité de l’Empire britannique ». Les travaillistes pour leur part étaient réticents vis-à-vis du libre-échange et craignaient de lui sacrifier la politique de l’emploi et les protections sociales. Une alliance entre travaillistes et conservateurs s’était ainsi esquissée pour sauver le bloc commercial britannique, mais les modérés des deux côtés, soutenus par les experts, les économistes, mettaient en avant les risques d’un isolement pour l’économie anglaise, le coût plus élevé des produits importés de l’empire, l’absence de concurrence suffisante, la perte liée à une spécialisation internationale insuffisante. Comme le souligne encore Harrod, les positions protectionnistes furent davantage utilisées comme un moyen de pression dans les négociations avec les Américains, que comme un dogme inattaquable. Un député conservateur, Robert Boothby, au moment du vote des accords de Bretton Woods et ceux sur le règlement des emprunts britanniques, s’écria en 1945 qu’il s’agissait d’un « Munich économique », et qu’il n’était pas question de « vendre l’Empire britannique contre un paquet de cigarettes », mais ce genre de position dramatique était bien sûr isolée.
L’ambassadeur britannique à Washington, Lord Halifax, écrit au Foreign Office en 1942, à propos de ses discussions avec John Foster Dulles, d’une façon caractéristique, sur la recherche d’un compromis : « Le point le plus intéressant de la discussion dans ses aspects économiques a été l’exposé par M. Dulles des idées de l’école Cordell Hull du libre-échange. … Nous étions confrontés à deux alternatives, soit nous retournions complètement au système de laisser-faire du XIXe, soit nous protégions notre balance des paiements par un système bilatéral d’échange avec les pays qui sont nos marchés naturels. … J’ai demandé à M. Dulles s’il n’y avait pas une voie moyenne qui prendrait compte de nos difficultés particulières, et en même temps satisferait M. Cordell Hull sur la question des discriminations, des préférences, etc. » (cité par Ikenberry [1993]).
* L’expression “rabbinical” revenait souvent dans la bouche de Keynes, il se moquait par là d’un trop grand goût pour le détail inutile, “a delight in precision for its own sake” [Skidelsky, 2000].
** D’ailleurs, les susceptibilités ne concernaient pas seulement les nationalités entre elles, mais avaient lieu à l’intérieur de chacune d’elles, comme le rapporte Bernstein : « M. Morgenthau avait toujours eu une attitude ambivalente à l’égard de Harry White, et il était jaloux à Bretton Woods parce qu’on portait plus d’attention à White qu’à lui. Les stations de radio et télé avaient déjà conclu des arrangements pour la diffusion de la fin de la conférence, avec White qui expliquerait ce qui avait été réalisé. Morgenthau ne laissa pas White parler, et donc j’ai dû prendre sa place. Mais Morgenthau ne voulait pas davantage que mon nom soit mentionné. Et il fallut organiser un groupe d’Américains où l’un deux, non identifié, répondait aux questions des autres. Ça a eu beaucoup de succès. Tout le monde m’a félicité, mais Harry White a eu l’impression que sa contribution avait été négligée. »
N. B. Rappelons enfin le rôle des boys scouts, qui avaient été mobilisés tout au long de la conférence pour servir de messagers, de pages, de transport pour les multiples documents d’une salle à l’autre. L’ensemble, dans le cadre champêtre de Bretton Woods, donne une idée de l’âge d’or à venir, celui des années 1950, après les troubles de la première partie du siècle et ceux de sa fin.
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Keynes et les banquiers
« À ce moment, Keynes chantait mes louanges comme le héros de Bretton Woods, l’économiste qui rendait tout clair. Quand Keynes partit de Bretton Woods, il était certain qu’il pouvait convaincre les banquiers de New York de soutenir le Fonds. Il les rencontra à la Federal Reserve Bank et constata qu’il ne pouvait obtenir leur aide. Or Keynes était très confiant dans ses capacités de persuasion… Quand il revint, je lui demandai comment sa réunion avait été. Bien sûr ça n’avait pas très bien marché et il était revenu avec une piètre idée des banquiers de New York. Il ajouta alors : “Est-ce que vous savez pourquoi les banquiers new-yorkais réussissent si bien ? Ils sont en concurrence avec des banquiers new-yorkais !” »
Rapporté par Edward Bernstein, dans [Black, 1991].
Références
Black S.W., A Levite among the Priests: Edward M. Bernstein and the Origins of the Bretton Woods System, Westview Press, 1991
Harrod R.F., The Life of John Maynard Keynes, Macmillan, 1951
Ikenberry J.G., “The Political Origins of Bretton Woods” dans Bordo M.D. & Eichengreen B. ed., A Retrospective on the Bretton Woods System: Lessons for International Monetary Reform, The University of Chicago Press, 1993
Moggridge D.E., Maynard Keynes, An Economist’s Biography, Routledge, 1995
Skidelsky R.J.A., John Maynard Keynes. Fighting for Britain 1937-1946, vol. 3, Macmillan, 2000
Viner J., “The Views of Jacob Viner” dans M. Shields M. ed., International Financial Stabilization, Irving, 1944
